Решение от 16.07.2010 г № 13/23

Об аналитической записке по результатам проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год

Рассмотрев аналитическую записку по результатам проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год, коллегия Счетной палаты решила:
1.Одобрить аналитическую записку по результатам проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год (прилагается).
2.Опубликовать аналитическую записку по результатам проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год в бюллетене Счетной палаты Владимирской области.
3.Направить аналитическую записку по результатам проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год Губернатору Владимирской области, в Законодательное Собрание Владимирской области и представительным органам местного самоуправления Владимирской области.
4.Контроль за реализацией настоящего решения возложить на начальника отдела организационно-хозяйственного и технического обеспечения Колотилова И.О.
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ ВНЕШНИХ ПРОВЕРОК ГОДОВЫХ ОТЧЕТОВ
ОБ ИСПОЛНЕНИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2009 ГОД
В соответствии с требованиями статьи 264.4 Бюджетного кодекса РФ и на основании заключенных соглашений о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля специалистами Счетной палаты совместно с представительными органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в I полугодии 2010 года проводилась плановая работа по проведению внешних проверок отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год.
Кроме того, по обращению представительных органов поселений Счетной палатой проводились внешние проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов поселений.
Особенностью проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов за 2009 год стало проведение внешних проверок годовых отчетов сельских поселений, формирующих собственные бюджеты с 2009 года.
Всего в I полугодии 2010 года были проведены внешние проверки отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год в 113 муниципальных образованиях из 127 (в 2009 году - 49 внешних проверок), в т.ч. в 4 городских округах из 5, в 13 муниципальных районах из 16, в 25 городских поселениях из 26, в 72 сельских поселениях из 80.
По результатам внешних проверок были подготовлены соответствующие материалы для муниципальных районов и городских округов и заключения для поселений, за исключением внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов Клязьменского сельского поселения (Ковровский район) и Головинского сельского поселения (Судогодский район), где финансовая отчетность не была сформирована в соответствии с формами, установленными действующим законодательством, и, соответственно, не представлена для внешней проверки.
Учитывая ограниченное время, определенное для проведения внешних проверок, основное внимание проверяющих было уделено оценке полноты и достоверности представленной бюджетной отчетности, а также соответствию фактического исполнения бюджета за 2009 год его плановым назначениям, установленным решениями представительных органов местного самоуправления.
Проведенные проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год предоставляют основания для выражения независимого мнения об их достоверности и соответствии порядка ведения бюджетного учета законодательству Российской Федерации.
Вместе с тем, в ходе внешних проверок были выявлены факты нарушения бюджетного законодательства в части полноты предоставления бюджетной отчетности почти всеми ОМСУ поселений (особенно сельских).
Основные нарушения и замечания, выявленные в ходе внешних проверок:
1.Не во всех муниципальных образованиях порядок проведения внешней проверки соответствует действующему законодательству (Киржачский район, поселения Киржачского, Ковровского, Гусь-Хрустального района). В поселениях Ковровского района органом, осуществляющим внешнюю проверку, в нарушение требований ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ определены "финансовое управление администрации района и администрации поселений". В ряде территорий порядок проведения внешней проверки в нарушение требований ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ не утвержден правовым актом Совета народных депутатов (о. Муром, Александровский район, городские и сельские поселения Александровского района, сельские поселениях Вязниковского и Судогодского районов, г. Собинка).
2.Бюджетная отчетность главных распорядителей представлена не в полном объеме. В составе представленных отчетов отсутствуют отдельные формы: "Справка по консолидируемым расчетам", "Сведения о финансовых вложениях", не в полном объеме формируется и представляется форма 0503160 "Пояснительная записка" (Александровский, Гороховецкий, Гусь-Хрустальный, Петушинский, Собинский районы, о. Муром, г. Покров, поселения Александровского, Вязниковского, Гусь-Хрустального, Петушинского, Собинского, Судогодского районов, г. Собинка). Кроме того, с нарушением требований Инструкции формируются формы бюджетной отчетности 0503127 "Отчет об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета" и 0503117 "Отчет об исполнении бюджета" (г. Ковров, г. Покров, о. Муром, Александровский район, городские и сельские поселения Александровского, Вязниковского, Петушинского, Судогодского районов, г. Собинка).
3.В ведомственную структуру расходов местных бюджетов в нарушение требований ст. 6 Бюджетного кодекса РФ включаются муниципальные предприятия, учреждения образования, культуры, здравоохранения, не являющиеся главными распорядителями бюджетных средств и не имеющие подведомственных получателей бюджетных средств (Гусь-Хрустальный, Киржачский, Селивановский, Судогодский, Собинский районы, г. Александров, г. Кольчугино). Ведомственная структура расходов бюджета г. Собинки, Мошокского сельского поселения Судогодского района была сформирована без распределения бюджетных средств по главным распорядителям. Муниципальными образованиями Андреевское, Вяткинское, Лавровское, Муромцевское Судогодского района приложения к проектам решений об исполнении бюджета, содержащие показатели расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета, в нарушение требований статьи 264.6 Бюджетного кодекса РФ не сформированы.
4.При формировании и исполнении местных бюджетов за 2009 год не во всех муниципальных образованиях соблюдались требования концепции бюджетного реформирования, направленной на формирование системы целей и показателей результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, критериев и показателей эффективности бюджетных расходов. Не всеми субъектами бюджетного планирования предоставляются доклады о результатах деятельности или предоставляются не по форме, установленной правовым актом администрации муниципального образования (Александровский, Ковровский, Меленковский, Петушинский, Судогодский районы, г. Покров, о. Муром, г. Собинка, городские поселения Александровского, Петушинского и Вязниковского районов, почти все сельские поселения).
5.Формирование муниципальных заданий осуществлено с нарушением требований статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ в части неполного отражения в задании необходимой информации (Александровский, Петушинский и Собинский районы, городские и сельские поселения Александровского, Петушинского и Собинского района).
6.Большая часть муниципальных целевых программ носит формальный характер, что не позволяет провести анализ их исполнения и достигнутых результатов. Потребности в ресурсах для достижения целей и результатов программ не обоснованы, оценка внешних условий и рисков для реализации программ не приводится. В отдельных муниципальных образованиях не выработана система показателей для оценки результативности реализации программ (поселения Вязниковского, Собинского, Судогодского района). Не проводится мониторинг целевых программ в ходе их реализации (Александровский район, городские и сельские поселения Александровского района, г. Ковров, г. Покров, г. Собинка).
7.В ряде территорий органами местного самоуправления не приняты правовые акты, определяющие порядок разработки, формирования, реализации и контроля за исполнением муниципальных долгосрочных целевых и ведомственных программ, что не способствует целевому и эффективному использованию средств местных бюджетов (поселения Вязниковского, Гороховецкого, Киржачского, Петушинского, Судогодского районов).
8.В отдельных муниципальных образованиях при уменьшении размера бюджетных ассигнований в части получения межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней показатели сводной бюджетной росписи в нарушение требований п. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса РФ не соответствуют показателям, утвержденным решениями представительных органов местного самоуправления об утверждении бюджета (Александровский и Петушинский районы, г. Ковров, о. Муром, п. Ставрово).
9.В ряде территорий Советами народных депутатов в нарушение статьи 264.4 Бюджетного кодекса РФ годовые отчеты об исполнении бюджета утверждены до проведения внешней проверки годового отчета (Андреевское, Мошокское, Муромцевское сельские поселения Судогодского района, г. Собинка). Данные решения были отменены в ходе проведения внешних проверок.
10.Проекты решений Советов народных депутатов "Об итогах исполнения бюджета" формируются с нарушением статьи 264.6 Бюджетного кодекса РФ в части не отражения размера дефицита (профицита) бюджета и отсутствия отдельных приложений к проекту бюджета (Александровский, Гусь-Хрустальный, Петушинский, Собинский районы, городские и сельские поселения Александровского, Гусь-Хрустального, Петушинского, Собинского, Судогодского районов, г. Ковров, о. Муром, г. Собинка).
11.Приложения к проекту решений Советов народных депутатов "Об итогах исполнения бюджета", содержащие показатели доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, формируются с нарушением требований приказа Минфина от 25.12.2008 N 145н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" в части применения бюджетной классификации (Александровский и Петушинский районы, городские и сельские поселения Александровского, Петушинского и Судогодского районов, г. Ковров, о. Муром, г. Собинка).
12.В нарушение требований ст. ст. 110.1, 184.2 Бюджетного кодекса РФ решениями Советов народных депутатов не утверждаются программы муниципальных внутренних заимствований муниципальных образований (городские и сельские поселения Александровского района, о. Муром, г. Судогда).
13.Структуры местных администраций муниципальных образований отличаются от примерных структур, рекомендованных постановлением Губернатора области от 19.12.2005 N 708 (о. Муром, Александровский район, сельские поселения Вязниковского района, городские и сельские поселения Судогодского района, г. Покров, г. Лакинск).
14.В ряде муниципальных образований средства резервных фондов местных администраций расходуются на цели, не связанные с проведением аварийно-восстановительных работ, ликвидацией чрезвычайных ситуаций (Александровский, Судогодский и Собинский районы, г. Вязники, г. Ковров, г. Покров, г. Собинка).
15.Не в полном объеме осваиваются средства на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов" за счет федерального бюджета. При этом средства субвенции поступили сверх необходимой потребности, вследствие чего средства субвенции в размерах от 2,5 млн. руб. до 29,0 млн. руб. остались неиспользованными и были возвращены в областной бюджет (Александровский район, Судогодский, Собинский и Петушинский районы, о. Муром).
16.В ходе проверок выявлялись нарушения в ведении реестров расходных обязательств муниципальных образований. Так, при внесении изменений в местные бюджеты реестры не уточняются, в реестрах указываются правовые акты, которые не содержат норм, обуславливающих возникновение расходных обязательств. Кроме того, отдельные реестры содержат недостоверные сведения о муниципальных правовых актах (г. Покров, городские и сельские поселения Вязниковского, Петушинского района и Судогодского районов, г. Собинка).
17.В соглашениях, заключенных между ОМСУ поселений и администрацией Ковровского района, не установлен порядок определения ежегодного объема субвенций, передаваемых на реализацию полномочий поселений, не установлены финансовые санкции за неисполнение соглашений, что не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Это привело к тому, что фактический объем межбюджетных трансфертов, направленных из бюджетов поселений в бюджет района превысил объем средств, утвержденный в решениях Советов народных депутатов о бюджете поселений на 2009 год. Аналогичная ситуация была зафиксирована и в Симском сельском поселении (Юрьев-Польский район).
18.Анализ муниципальных контрактов показал, что по отдельным контрактам в ряде территорий ведение реестров муниципальных контрактов осуществлялось с нарушением требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (городские и сельские поселения Александровского, Вязниковского, Судогодского и Гусь-Хрустального районов, г. Собинка). При этом было выявлено несоблюдение сроков выполнения заявленных работ (Гороховецкий и Киржачский районы). Вместе с тем санкции к организациям, нарушившим сроки выполнения работ, не применяются. В поселениях Гусь-Хрустального района и отдельных поселениях Судогодского района вообще отсутствуют реестры муниципальных контрактов.
Необходимо отметить, что в отдельных территориях вновь были выявлены нарушения в части формирования бюджетной отчетности, формирования ведомственной структуры расходов бюджета, несоответствия структуры местных администраций рекомендациям, установленным постановлением Губернатора, направления расходования средств резервного фонда, ведения реестра расходных обязательств, проведения мониторинга муниципальных целевых программ, на которые обращалось внимание ранее в заключениях по результатам внешних проверок годовых отчетов за 2007, 2008 годы (г. Вязники, п. Никологоры, п. Мстера, г. Собинка, г. Лакинск, п. Вольгинский, сельские поселения Гусь-Хрустального района).
19.В ходе проверки документов и материалов, представленных Советом народных депутатов г. Гороховец для внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета за 2009 год выявлено, что бюджет муниципального образования г. Гороховец на 2009 год не был принят в установленном действующим законодательством порядке. Однако в нарушение требований ст. 190 Бюджетного кодекса РФ главой города не было организовано временное управление бюджетом на 2009 год.
При проверке процедуры санкционирования расходов со счета муниципального образования было выявлено, что общий объем ассигнований на 2009 год оценочно на 65646,03 тыс. руб. превысил установленный ст. 190 Бюджетного кодекса РФ норматив доведения лимитов бюджетных обязательств (ежемесячно не более одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году). Необходимо отметить, что главой города были санкционированы расходы по использованию средств в сумме 60,0 млн. руб., полученных из областного бюджета на финансирование мероприятий по капремонту, при отсутствии утвержденного бюджета города на 2009 год, что является нарушением действующего законодательства.
В ходе проверки были выявлены и иные нарушения действующего законодательства, совершенные главой города, председателем Совета народных депутатов и депутатами, а именно: необоснованное внесение председателем Совета и главой города Гороховец изменений в дату принятия решения СНД N 94 "О бюджете муниципального образования город Гороховец на 2009 год", принятие Советом народных депутатов решений по внесению изменений в бюджет города, не утвержденный в установленном порядке и, соответственно, не имеющий юридической силы.
Материалы проверки направлены в Прокуратуру Владимирской области для принятия мер прокурорского реагирования по выявленным фактам нарушения главой города Гороховец и председателем Совета народных депутатов действующего законодательства Российской Федерации.
По результатам проведенных внешних проверок органам местного самоуправления даны рекомендации по устранению выявленных нарушений и оптимизации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Материалы по результатам внешних проверок были рассмотрены на заседаниях коллегии Счетной палаты. Итоговые материалы по результатам внешних проверок местных бюджетов, подготовленные с участием специалистов Счетной палаты Владимирской области, переданы представительным органам местного самоуправления для рассмотрения на заседаниях местных Советов народных депутатов.
В ходе проведенных внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов за 2009 год было установлено, что основной причиной нарушений требований бюджетного законодательства по предоставлению бюджетной отчетности для проведения внешних проверок бюджетной отчетности является:
- низкий уровень исполнительской дисциплины должностных лиц, ответственных за составление бюджетной отчетности и предоставление ее для проведения внешней проверки;
- низкий уровень квалификации должностных лиц финансовых органов местных администраций сельских поселений;
- незнание нормативных правовых документов, регламентирующих порядок составления годовой бюджетной отчетности, или несоблюдение их требований об обязательности предоставления годовой бюджетной отчетности в полном объеме, установленном бюджетным законодательством, для проведения внешней проверки.
С учетом изложенного, Счетная палата Владимирской области считает возможным рекомендовать Губернатору Владимирской области:
- обратить внимание департамента финансов, бюджетной и налоговой политики на необходимость оказания финансовым органам местных администраций поселений методической и организационной помощи по вопросам формирования и исполнения местных бюджетов, составления бюджетной отчетности администраторов бюджетных средств и годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования, акцентировав внимание на необходимости безусловного соблюдения действующего бюджетного законодательства;
- рассмотреть возможность подготовки и проведения мероприятий по повышению квалификации руководителей и сотрудников финансовых органов, специалистов по управлению муниципальным имуществом и землепользованию местных администраций поселений.
Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований:
- назначить ответственных должностных лиц за подготовку годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования;
- установить сроки подготовки годового отчета об исполнении бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства;
- поручить финансовым управлениям администраций муниципальных образований обеспечить контроль за формированием бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств в соответствии с требованиями приказа Минфина Российской Федерации от 13.11.2008 N 128н;
- поручить заместителям глав местных администраций, курирующим соответствующие направления деятельности, обеспечить надлежащий контроль за формированием докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а также за проведением мониторинга реализации муниципальных целевых программ в части формирования отчетов о реализации целевых программ, которые должны отражать достигнутые в отчетном периоде результаты, включая целевые индикаторы (ожидаемые и фактические);
- администрациям муниципальных образований провести внутреннюю учебу с распорядителями бюджетных средств с целью разъяснения вопросов по структуре и содержанию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.