Решение от 10.11.2006 г № 19/9

О заключении по проекту закона Владимирской области «О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год»

Коллегия Счетной палаты, рассмотрев заключение по проекту закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год", подготовленное в соответствии со ст. 10 и 21 Закона Владимирской области "О Счетной палате Владимирской области" и на основании обращения председателя Законодательного Собрания Владимирской области А.В. Боброва от 30.10.2005 N 06-07/2359, решила:
1.Утвердить заключение по проекту Закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год".
2.Направить заключение по проекту закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год" в Законодательное Собрание Владимирской области.
3.Настоящее решение подлежит опубликованию.
4.Контроль за исполнением настоящего решения возложить на аудитора контроля за эффективностью расходов бюджета области на государственное управление и социальную сферу (Аннина Т.Ю.).
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ "О БЮДЖЕТЕ
ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО
СТРАХОВАНИЯ НА 2007 ГОД"
Заключение по проекту закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год" подготовлено в соответствии со статьями 10 и 21 Закона Владимирской области "О Счетной палате Владимирской области" и на основании обращения председателя Законодательного Собрания Владимирской области А.В. Боброва (исх. от 30.10.2005 N 06-07/2359).
Проект бюджета ВОФОМС сформирован в отсутствие территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2007 год, являющейся составной частью программы государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи. Соответственно не определены гарантированные населению бесплатно за счет системы ОМС виды медицинской помощи, нормативы объемов медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. При этом необходимо отметить, что и на федеральном уровне пока не утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2007 год.
Оценка проекта бюджета ВОФОМС на соответствие требованиям
бюджетного законодательства
Проект бюджета Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - ВОФОМС) представлен администрацией Владимирской области на рассмотрение в Законодательное Собрание Владимирской области одновременно с проектом областного бюджета на 2006 год, что соответствует требованиям статьи 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Формирование доходов и расходов бюджета ВОФОМС на 2007 год осуществлялось на основании приказа Минфина РФ от 25.08.2006 N 112н "О применении бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджета на 2007 год".
Оценка полноты отражения доходов в бюджете ВОФОМС показала, что не все доходные источники учтены. Так, например, проектом федерального бюджета на 2007 год, бюджетной классификацией доходов и расходов (приказ Минфина РФ от 21.12.2005 N 152н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" и приказ Минфина РФ от 25.08.2006 N 112н "О применении бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджета на 2007 год") предусмотрены доходы и расходы на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье", что не нашло отражения в бюджете ВОФОМС на 2007 год. При этом необходимо отметить, что неполное отражение в бюджете внебюджетного фонда доходов и расходов, предусмотренных налоговым и бюджетным законодательством, является нарушением ст. 32 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с Правилами составления и рассмотрения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденными директором Федерального фонда ОМС от 09.09.2003 N 1750/21-1/и, доходы бюджета территориального фонда формируются за счет прогнозируемых поступлений (п. 2 Правил). Расчет суммы поступающих доходов должен осуществляться исходя из динамики фактически сложившихся показателей за предшествующий период с учетом прогнозируемых изменений (п. 2.8 Правил).
Поэтому считаем необходимым рекомендовать включить в доходы бюджета ВОФОМС на 2007 год следующие виды доходов:
- субвенции бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на оказание учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медицинскую помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами общей (семейной) практики, медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (код 000 2 02 03901 09 0000 151).
При этом объем доходов по названной субвенции возможно спрогнозировать с учетом численности медицинских работников, включенных в федеральный регистр, размера выплат, установленного федеральным законодательством разным категориям медицинских работников, объема фактических выплат, осуществленных в 2006 году. По оценке Счетной палаты, объем данных доходов бюджета ВОФОМС в 2007 году должен оценочно составить не менее 180000,0 тыс. руб.;
- субсидии бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (код 000 2 02 04904 09 0000 151). Следует отметить, что численность работающих граждан в возрасте 35 - 55 лет, которые должны пройти диспансеризацию, составляет 34420 человек. Таким образом, с учетом потребности (из расчета 500 рублей на одного человека) объем доходов бюджета ВОФОМС на эти цели может быть установлен в размере около 17000,0 тыс. руб.
Также, считаем целесообразным высказать предложения по построению структуры доходов бюджета ВОФОМС. Для соблюдения логики построения структуры доходов бюджета ВОФОМС (приложение N 2 к законопроекту - не приводится) и на основании требований приказа Минфина РФ от 21.12.2005 N 152н считаем необходимым дополнить виды доходов группами и подгруппами бюджетной классификации следующим образом:
- после расходов группы "Налоги на совокупный доход" (1 05 00000 00) включить наименование группы "Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам" (1 09 00000 00);
- перед подгруппой "Прочие неналоговые поступления..." включить наименование данной группы "Прочие неналоговые доходы" (1 17 00000 00);
- в группу "Безвозмездные поступления" (2 00 00000 00) включить подгруппу "Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" (2 02 00000 00).
Необходимо отметить, что реализация предложенных изменений потребует также изменения структуры расходов бюджета ВОФОМС (приложение N 3 к законопроекту - не приводится) в части включения соответствующих доходам расходов. Так предполагаемые расходы по целевой статье расходов "Территориальная программа обязательного медицинского страхования" (771 00 00) необходимо дополнить следующими видами расходов:
- "Проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан" (797) с указанием объема расходов (оценочно в сумме 17000,0 тыс. руб.);
- "Финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на оказание учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медицинскую помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами общей (семейной) практики, медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики" (798) с указанием объема расходов (оценочно в сумме 180000,0 тыс. руб.).
Необходимо также отметить, что включение в бюджет ВОФОМС на 2007 год вышеназванных расходов (на оплату дополнительной диспансеризации работающих граждан, дополнительные выплаты медицинским работникам первичного звена) необходимо для приведения бюджета ВОФОМС в соответствие Закону Владимирской области "Об областной целевой программе "Развитие здравоохранения Владимирской области на 2006 - 2008 годы" от 13.09.2006 N 112-ОЗ, в котором данные расходы предусмотрены.
Анализ бюджетного законодательства показал, что отдельный подраздел, учитывающий расходы на обеспечение деятельности территориального внебюджетного фонда, не предусмотрен. Расходы на руководство и управление в сфере установленных функций исполнительной дирекции ВОФОМС учитываются по подразделу 0115 "Другие общегосударственные вопросы", то есть по аналогии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (приказ Минфина РФ от 21.12.2005 N 152н).
Кроме того, в соответствии с Правилами составления и рассмотрения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденными директором Федерального фонда ОМС от 09.09.2003 N 1750/21-1/и, расходы на выполнение управленческих функций территориальным фондом осуществляются в соответствии со сметой, утверждаемой исполнительным директором территориального фонда.
Анализ законопроекта показал, что в приложении N 4 фактически приведена экономическая классификация расходов администратора бюджетных средств - Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования в части использования средств на выполнение управленческих функций. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации смета учреждения утверждается главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств, коим является исполнительная дирекция ВОФОМС. Поэтому считаем целесообразным данное приложение утверждать в виде экономической структуры расходов.
Доходы бюджета ВОФОМС
Общий объем доходов бюджета ВОФОМС на 2007 год определен в объеме 2292883,0 тыс. руб., или на 0,8% выше уровня прошлого года. Источниками формирования доходной части бюджета ВОФОМС являются налоговые доходы (в сумме 965884,3 тыс. руб., или 42,1%) и неналоговые доходы (в сумме 1326998,7 тыс. руб., или 57,9%).
В соответствии с предлагаемым законопроектом объем доходов бюджета ВОФОМС по единому социальному налогу (без учета недоимки, пени и штрафов) спрогнозирован в сумме 889064,3 тыс. руб., или 38,7% от общего объема доходов. Вместе с тем по расчету Федеральной налоговой службы России по Владимирской области, составленному на основании прогнозных данных фонда оплаты труда региона на 2007 год управления по труду администрации Владимирской области, ожидаемый объем поступления ЕСН в бюджет ВОФОМС составит 773973,0 тыс. руб. Таким образом, в бюджете ВОФОМС доходы по данному налогу превышают прогнозы Госналогслужбы на 14,9%.
Анализ сбора ЕСН в территориальный фонд ОМС за 2003 - 2005 годы показал следующее. Сбор ЕСН в 2003 году был обеспечен на 92,6%, в 2004 году - на 92,4%, в 2005 году - на 95,3%. Кроме того, при внесении изменений в бюджет ВОФОМС в 2006 году объем данного налога был снижен против первоначально утвержденного уровня на 5%. При этом ожидаемые доходы по ЕСН в 2006 году превысят фактически поступившие в 2005 году лишь на 11% (с 2005 года ЕСН в территориальный фонд зачисляется по ставке 2%). Вместе с тем доходы по данному налогу в бюджете ВОФОМС в 2007 году планируются с ростом к ожидаемому уровню 2006 года на 28,4% (692361,1 тыс. руб.), что оценивается Счетной палатой как необоснованное завышение.
В доходах бюджета по отдельному коду планируется поступление недоимки, пени и штрафов по страховым взносам в сумме 6,5 млн. руб., что соответствует правилам составления бюджета территориального фонда ОМС, утвержденным директором Федерального фонда ОМС А.М. Тарановым N 1750/21-1/и от 09.09.2003. Расчет суммы недоимки произведен Управлением Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Владимирской области (исх. от 09.09.2005 N 16-08-01/07409).
Поступления других налоговых платежей спрогнозированы Управлением Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Владимирской области. Налоги на совокупный доход в целом составят 70320,0 тыс. руб. (3,1% от общей суммы доходов бюджета ВОФОМС). В том числе общая сумма единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, должна составить 32700,0 тыс. руб. (возрастет на 34,6% к уровню 2006 года), сумма налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности определена в объеме 37100,0 тыс. руб., или с ростом к 2006 году на 11%.
В составе объема поступления в бюджет ВОФОМС неналоговых доходов (1326998,7 тыс. руб.) объем финансовой помощи из Федерального фонда ОМС в форме субсидий и субвенций спрогнозирован в сумме 505198,7 тыс. руб., или 22% от общего объема неналоговых доходов. Данная сумма занижена не менее, чем на 177000,0 тыс. руб., так как не все доходные источники учтены.
Проектом бюджета ВОФОМС на основании проектировок Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год субсидии территориальному фонду на выполнение территориальных программ ОМС в рамках базовой программы ОМС определены в сумме 478925,0 тыс. руб., субсидии на софинансирование страховых взносов на ОМС неработающего населения (детей) - в сумме 26272,8 тыс. руб. Средства на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами в структуре доходов бюджета ВОФОМС учтены, однако не имеют финансового обеспечения, так как объем данных средств не определен Федеральным фондом ОМС.
Объем страховых взносов на неработающее население должен составить 671800,0 тыс. руб. (50,6% от общего объема неналоговых доходов) и возрасти на 10,1% к уровню 2006 года. При этом ожидаемый объем поступления страховых взносов на неработающее население соответствует проектировкам областного бюджета на 2007 год. В 2007 году сохранится порядок централизованного исполнения взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Страхователями данной категории населения (численность по состоянию на 01.07.2006 - 711494 человека) выступает администрация Владимирской области. При этом размер страхового взноса на одного неработающего возрастет на 18,4% к уровню 2006 года и составит 944,21 руб.
Кроме того, прочие неналоговые доходы планируются к поступлению в бюджет ВОФОМС в объеме 150000,0 тыс. руб., или почти на уровне 2006 года. Указанная сумма определена исходя из объема фактических поступлений средств по межтерриториальным расчетам за медицинскую помощь, оказанную вне территории страхования, возврата ошибочно перечисленных сумм и прочих источников в 2006 году.
Расходы бюджета ВОФОМС
Общий объем расходов спрогнозирован в объеме 2306768,1 тыс. руб., или с ростом к уровню 2006 года на 1,4%, их структура представлена в приложении N 3 к законопроекту.
Расходы на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования запланированы в сумме 2265868,1 тыс. руб., что составляет 98,2% от общего объема расходов бюджета ВОФОМС и с ростом на 17,8% к ожидаемому уровню 2006 года. В том числе расходы на оплату медицинской помощи в рамках территориальной программы составят 2225082,0 тыс. руб. Однако в отсутствие утвержденной программы государственных гарантий оказания населению области бесплатной медицинской помощи в 2007 году оценить уровень обеспеченности территориальной программы обязательного медицинского страхования не представляется возможным.
Расходы на ведение дела страховых медицинских организаций запланированы в объеме 40785,6 тыс. руб. При этом расчет объема расходов произведен исходя из норматива 1,8% относительно средств, получаемых от ВОФОМС по дифференцированным подушевым нормативам (протокол заседания правления ВОФОМС от 06.10.2005 N 4).
Общая сумма расходов на осуществление руководства и управления в сфере установленных функций должна составить 40900,0 тыс. руб. и возрастет на 12,7% к уровню 2006 года. В ходе анализа установлено, что выделенные средства в соответствии со сметой расходов планируется направить на обеспечение деятельности и выполнение управленческих функций сотрудниками ВОФОМС (включая филиалы) общей штатной численностью 143 человека: оплату труда, коммунальных услуг, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов. Проектируемые расходы рассчитаны в соответствии с Постановлением Губернатора Владимирской области от 30.06.2006 N 473 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Владимирской области, основных показателях консолидированного и областного бюджетов на 2007 год и перспективного финансового плана Владимирской области на 2007 - 2009 годы" и подтверждены необходимыми расчетами.
В ходе анализа установлено, что бюджет ВОФОМС на 2007 год не сбалансирован по доходам и расходам, прогноз дефицита составляет 13885,1 тыс. руб. Источником внутреннего финансирования дефицита (приложение N 1 к законопроекту) в соответствии с методикой формирования бюджета ВОФОМС определено уменьшение остатков средств фонда ОМС.
Кроме того, согласно статье 5 проекта закона в целях обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования будет сформирован двадцатидневный нормированный страховой запас, что не противоречит требованиям Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования, утвержденного Федеральным фондом ОМС от 05.04.2001 N 1518/21-1 по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации от 06.04.2001 N 2510/3586-01-34 и Министерством финансов Российской Федерации от 27.04.2001 N 12-03. Размер страхового запаса должен составить 121922,3 тыс. руб. и возрасти к уровню 2006 года на 12,8%.