Решение от 21.06.2007 г № 13/9
О результатах проведения анализа достаточности доходной базы субъекта РФ на реализацию государственных и муниципальных обязательств, а также полноты и своевременности поступления доходов в бюджет Владимирской области
Коллегия Счетной палаты, рассмотрев материалы проведения анализа достаточности доходной базы субъекта РФ на реализацию государственных и муниципальных обязательств, а также полноты и своевременности поступления доходов в бюджет Владимирской области, решила:
1.Отчет по результатам анализа достаточности доходной базы субъекта РФ на реализацию государственных и муниципальных обязательств, а также полноты и своевременности поступления доходов в бюджет Владимирской области принять к сведению.
2.Аналитическую записку по результатам анализа достаточности доходной базы субъекта РФ на реализацию государственных и муниципальных обязательств, а также полноты и своевременности поступления доходов в бюджет Владимирской области утвердить.
3.Учесть, что по результатам контрольного мероприятия направлены:
- представление ООО "Капитал-МК" N 04-317-08/2-07 от 16.05.2007;
- письмо в прокуратуру N 04-253-08/2-07 от 23.04.2007 с результатами аудиторской проверки предприятий ООО "Хрустальный завод. Плюс" и ООО "Кузлит";
- письмо в правоохранительные органы N 04-426 от 20.06.2007 с предложением принять меры по взысканию задолженности с ООО "Капитал-МК".
4.Аналитическую записку по результатам анализа достаточности доходной базы субъекта РФ на реализацию государственных и муниципальных обязательств, а также полноты и своевременности поступления доходов в бюджет Владимирской области направить Губернатору Владимирской области Н.В. Виноградову, председателю Законодательного Собрания Владимирской области А.В. Боброву, членам Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области.
5.В план работы Счетной палаты на III квартал включить контрольное мероприятие "Аудит эффективности реализации областной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости во Владимирской области (2003 - 2011)".
6.Настоящее решение подлежит опубликованию.
7.Контроль за исполнением настоящего решения возложить на заместителя председателя Счетной палаты Владимирской области Тулякову И.В.
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ АНАЛИЗА ДОСТАТОЧНОСТИ ДОХОДНОЙ
БАЗЫ СУБЪЕКТА РФ НА РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ, А ТАКЖЕ ПОЛНОТЫ
И СВОЕВРЕМЕННОСТИ ПОСТУПЛЕНИЯ ДОХОДОВ В БЮДЖЕТ
ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Аналитическая записка подготовлена на основании материалов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой за период с 01.06.2006 по 01.06.2007, отчетов и информации департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области, данных департамента имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области, комитета по экономической политике администрации Владимирской области, Управления Федеральной налоговой службы России по Владимирской области, статистической информации Владимирского территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Владимирской области, информации органов местного самоуправления Владимирской области.
В условиях проводимой в стране реформы бюджетного процесса, в связи с введением с 2006 года Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесением значительных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) проблемы укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, увеличения собираемости доходов на их территории являются одними из актуальных.
При анализе достаточности доходной базы субъекта Российской Федерации установлено, что законодательство Российской Федерации не содержит законодательно закрепленного понятия "достаточность доходной базы". В Бюджетном кодексе используется только понятие "налоговая база (налоговый потенциал)". Статья 53 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что "налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иные характеристики объекта налогообложения".
Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года N 670 , содержит показатель "индекс налогового потенциала" и определяет его как "относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации".
Коэффициент дотационности региональных бюджетов есть не что иное, как соотношение финансовой помощи из федерального бюджета и общей суммы доходов. Данный показатель свидетельствует о достаточности доходной базы для финансирования всех расходов. Между тем трансферты регионам - это лишь одна из расходных статей федерального бюджета. Таким образом, субъект РФ, получающий их, попадает в зависимость от своевременного поступления федеральных денег.
Представляется, что возможно также применение критериев, используемых при оценке устойчивости регионального бюджета, т.к. чаще всего категория устойчивости применяется для характеристики сложных динамических систем, подверженных влиянию большого числа факторов, в том числе факторов со случайными характеристиками. Термин "устойчивость" происходит от слов "устаивать", "устоять против кого, чего", "успешно противиться силе", "выдержать, не уступить". Таким образом, устойчивость объекта - это его способность противостоять усилиям, стремящимся вывести его из исходного состояния статического или динамического равновесия.
Устойчивость регионального бюджета можно сформулировать как состояние доходов и расходов бюджета, их структуру и динамику, которые предоставляют органам власти субъекта Федерации возможность полного, своевременного и независимого от других бюджетных уровней выполнения своих обязательств, способствуют сбалансированному развитию экономики и социальной сферы. Для сохранения устойчивости бюджета его структура должна обеспечивать необходимые потребности регионального хозяйства и населения, в том числе инициировать социально-экономическое развитие территории. В связи с этим бюджет можно разделить на текущий и инвестиционный, а устойчивость бюджета - на текущую и долгосрочную.
Уровень текущей устойчивости бюджета можно оценить по выполнению плана текущих платежей в бюджет, величине кредиторской задолженности.
Важнейшими показателями финансовой независимости и устойчивости являются: структура доходов (доля собственных, регулирующих, налоговых, неналоговых доходов); обеспеченность необходимых расходов бюджета поступлениями из собственных источников.
Долгосрочная устойчивость бюджета субъекта Федерации должна характеризоваться позитивной динамикой фактических и прогнозных характеристик его основных параметров.
Для придания долгосрочной устойчивости как экономической, так и бюджетной системам региона органы власти должны целенаправленно воздействовать на формирование ресурсного потенциала территории, создавать предпосылки для активизации предпринимательского поведения основных субъектов хозяйствования, осуществлять контроль за региональными и межрегиональными финансовыми потоками, в которых участвует регион.
Таким образом, текущая устойчивость бюджетных потоков в значительной степени зависит от регулирования и прямой финансовой помощи федерального центра. Зависимость текущих бюджетных расходов от централизованных вливаний в ближайшей перспективе невозможно преодолеть, особенно для дотационного региона. Структуру бюджетных поступлений следует оптимизировать в направлении увеличения собственных и регулирующих доходов и сокращения централизованных вливаний. Текущая устойчивость бюджета зависит от достаточности доходных поступлений в течение финансового года для своевременного выполнения расходных обязательств, в первую очередь, по выплате заработной платы работникам государственных и муниципальных организаций, а также социальных обязательств.
В долгосрочном плане областной бюджет следует признать неустойчивым, так как направленность бюджетных потоков прежде всего на социальную защиту населения не способствуют развитию экономики области.
Особенности формирования и исполнения доходной части бюджета
Владимирской области, анализ резервов ее пополнения
Формирование доходной базы консолидированного и областного бюджетов Владимирской области в анализируемом периоде осуществлялось с учетом основных направлений бюджетной и налоговой политики, обозначенных в ежегодных Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, исходя из основных показателей прогноза социально-экономического развития области на соответствующий период. При этом прогноз доходов составлялся в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ на основе принятого на момент составления проекта бюджета налогового законодательства.
Необходимо отметить, что формирование и исполнение бюджета области в течение последних лет осуществлялось в условиях постоянно меняющегося бюджетного и налогового законодательства. По результатам анализа, проведенного Счетной палатой Российской Федерации, сделан вывод, что изменения бюджетного и налогового законодательства в 2003 - 2006 годах, направленные на увеличение доходной части консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, не решают в полном объеме проблему компенсации выпадающих доходов консолидированных бюджетов регионов. Предусмотренная из федерального бюджета сумма компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов не покрывает потери их консолидированных бюджетов.
Методика расчета налогового потенциала на территории области утверждена Законом Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ОЗ "О межбюджетных отношениях". Она предусматривает расчет по каждому виду налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области исходя из фактического поступления данных доходов за предыдущий год и исходя из налоговой базы и ставок налогов, установленных налоговым законодательством.
Анализ структуры налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области показал, что общий объем налоговых и неналоговых доходов в 2004 году составил 10153,4 млн. руб., 2005 году - 11733,5 млн. руб., в 2006 году - 15712,1 млн. руб. В структуре доходов консолидированного бюджета области наибольший удельный вес занимают налоговые доходы (68,19% - в 2004 году, 66,56% - в 2005 году, 65,32 - в 2006 году).
Налоговый потенциал бюджета области формируется в основном за счет налогов, относящихся к федеральным: налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций. Поэтому наибольшую часть в налоговых доходах составляют налог на доходы физических лиц (28,70% - в 2004 году, 28,86% - в 2005 году и 28,57% - в 2006 году) и налог на прибыль организаций, имеющий тенденцию к увеличению процентной доли налога в доходах бюджета (12,18%, 11,76%, 14,24% соответственно за 2004, 2005 и 2006 годы). Увеличение объемов поступления по налогу на прибыль организаций особенно в 2006 году связано с качественным улучшением экономического состояния всех отраслей экономики, участвующих в создании валового регионального продукта. Так общий объем задекларированной прибыли увеличился только в 2006 году по сравнению с 2005 в 1,29 раза, а доля убыточных предприятий сократилась за тот же период в 1,2 раза.
Положительно на динамике поступлений налога на доходы физических лиц сказалось увеличение норматива его отчисления в областной бюджет до 60% с 2006 года. Также увеличение поступлений данного налога в бюджет обусловлено и ростом заработной платы, в том числе работников бюджетных учреждений. Возможным резервом повышения налогооблагаемой базы по данному виду доходов и соответственно региона в целом является борьба с так называемыми "серыми" зарплатами. За последние 5 лет средняя зарплата во Владимирской области выросла в 4,5 раза и составляет 7245 рублей. Экономический анализ показывает: почти 40 процентов зарплат в регионе остается в тени. Яркий пример: средняя зарплата в области - 7 тыс. руб., а товарооборот, приходящийся на одного жителя, - 14,0 тыс. руб. Разница между доходами и расходами среднестатистического работника - 2 раза. Самую низкую зарплату показывает малый бизнес и, казалось бы, самые прибыльные отрасли: сферы торговли и услуг.
Один из возможных вариантов борьбы с "серыми" зарплатами - установление на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и введение жестких мер ответственности за его нарушение. Другой возможный вариант - работа специализированной межведомственной комиссии, куда, помимо налоговиков, входят еще и представители прокуратуры, внебюджетных фондов, МВД и других контролирующих органов. Принцип работы комиссии: налоговики составляют списки организаций и индивидуальных предпринимателей, официальная зарплата которых была ниже прожиточного минимума по региону. Собираются комиссии не реже одного раза в месяц и проводят профилактические беседы с попавшими в "черный список" работодателями.
В целях повышения собираемости транспортного налога было бы целесообразно установить в Налоговом кодексе РФ норму, устанавливающую обязанность плательщика транспортного налога предъявлять справку налогового органа об отсутствии задолженности по уплате транспортного налога при регистрации, перерегистрации, прохождении технического осмотра транспортных средств.
Обусловлено это тем, что в общей сумме транспортного налога, подлежащего к уплате в бюджет субъекта Федерации, примерно 70% приходится на налог, взимаемый с физических лиц, и 30% - с организаций. Если от организаций поступает более 90% от начисленной суммы налога, то от физических лиц - только около 70%. При этом меры принудительного взыскания транспортного налога с физических лиц возможны только в судебном порядке. Существует еще одна проблема, связанная с уплатой транспортного налога. В соответствии со ст. 360 гл. 28 "Транспортный налог" Налогового кодекса РФ налоговым периодом по транспортному налогу признается календарный год. При этом отчетные периоды по транспортному налогу предусмотрены только для налогоплательщиков - юридических лиц, а физические лица транспортный налог уплачивают по окончании налогового периода.
Поскольку основной долей плательщиков транспортного налога являются физические лица, установление сроков уплаты налога в течение налогового периода позволило бы равномерно распределить налоговую нагрузку и снизить задолженность по данному налогу.
В связи с этим было бы целесообразно внести изменения в гл. 28 Налогового кодекса в части предоставления права субъектам Федерации устанавливать для налогоплательщиков - физических лиц - сроки уплаты транспортного налога в течение налогового периода.
Кроме того, необходимо было бы индексировать базовую ставку транспортного налога в соответствии с ежегодным изменением индекса инфляции.
Немаловажным вопросом в целях увеличения налогооблагаемой базы по вышеназванным налогам является ужесточение в федеральном законодательстве условий перехода налогоплательщиков с одной системы налогообложения на другую (например, с общей системы налогообложения на специальные налоговые режимы), так как действующее законодательство позволяет использовать этот переход в целях минимизации налоговой базы по соответствующему налогу.
Другим региональным налогом является налог на игорный бизнес. В отношении этого налога, по нашему мнению, целесообразно увеличить ставки налога (по игровым автоматам, например, до 15000 руб.) и индексировать их. Также целесообразно предоставить право субъектам Федерации устанавливать дифференцированные ставки налога для различных муниципальных образований в зависимости от местонахождения объектов налогообложения, численности населения и доходности данного вида деятельности.
По результатам проверки, проведенной Счетной палатой в 2006 году, установлено, что за период 2005 - 1 полугодие 2006 гг. 71 налогоплательщиком осуществлялась деятельность в сфере игорного бизнеса без наличия лицензии. Исходя из этого, незаконно полученный доход от игорного бизнеса составляет за рассматриваемый период 473927 тыс. руб., в том числе в 2005 году - 315951 тыс. руб.
Контроль, а также надзор за деятельностью игорных заведений во Владимирской области за рассматриваемый период не осуществлялся в связи с отсутствием на федеральном уровне законодательства, регламентирующего требования к организаторам азартных игр, помещениям и оборудованию, также определяющего органа надзора в сфере игорного бизнеса.
Согласно данным департамента бюджетной и налоговой политики администрации области об исполнении областного бюджета, в 2006 году в областной бюджет поступило платежей по налогу на игорный бизнес в объеме 285210,0 тыс. руб., или 129,46% к факту 2005 года. В структуре платежей за 2006 год преобладали платежи по игровым автоматам (93,85% от общей суммы платежей по налогу на игорный бизнес) и по игровым столам (6,15%).
По данным налоговых органов, во Владимирской области не зарегистрированы в качестве объектов налогообложения кассы букмекерских контор, не зарегистрированы в качестве налогоплательщиков 28 организаций индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность во Владимирской области, что составляет 10,03% от количества налогоплательщиков, представивших налоговую декларацию по налогу на игорный бизнес за 2005 год - 1 полугодие 2006 года (279 ед./чел.). Следовательно, бюджет области недополучил платежей (оценочно) в сумме 50220,0 тыс. руб.
Администрирование налога на игорный бизнес осуществляется налоговыми органами. Полномочия по контролю за деятельностью игорной индустрии на органы местной власти законодательно не возложены. При этом в соответствии с п. 3.11 положения о департаменте развития предпринимательства, торговли и сферы услуг администрации области, утвержденного постановлением Губернатора области от 16.12.2005 N 725, департаментом должны проводиться мероприятия по осуществлению мониторинга развития предпринимательского сектора экономики по видам деятельности, в том числе в сфере игорного бизнеса. Однако департамент располагает только информацией, представленной налоговыми органами в виде отчетных данных, в которой отражен объем поступлений по налогу на игорный бизнес и количество объектов налогообложения. Департамент не владеет информацией об организациях и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих на территории области деятельность в сфере игорного бизнеса. Кроме того, не отлажен порядок совместных действий с Управлением Федеральной налоговой службы по Владимирской области, а также правоохранительными органами, за своевременностью и полнотой поступления в бюджет области анализируемого налога, что также не способствует выявлению нарушений законодательства в деятельности игорных заведений.
По оценкам экспертов группы компаний "Уникум", средняя доходность одного игрового автомата в день в городе Москве в 2004 году составила 40 долларов США, игрового стола в казино - 75 долларов США.
Исходя из суммы данных показателей доходности, совокупный доход игорных заведений во Владимирской области оценочно составил в 2005 году 2166997 тыс. руб. и первом полугодии 2006 года 1083498 тыс. руб. Объем поступившего в бюджет области налога на игорный бизнес за указанный период составил соответственно 220311 тыс. руб. и 150439 тыс. руб. Таким образом, доля, поступающая в бюджет от совокупного дохода, полученного игорными заведениями, составляет 10%.
В структуре доходов бюджета области удельный вес неналоговых доходов составил 6,76% в 2004 году, 7,59% - в 2005 году, 7,71% - в 2006 году, безвозмездных перечислений - 15,46% в 2004 году, 29,26% - в 2005 году, 22,50% - в 2006 году. Наибольший удельный вес в неналоговых доходах приходится на доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (5,13%, 5,46%, 6,39% соответственно за 2004, 2005, 2006 годы).
Налоговая форма поступления доходов имеет ряд преимуществ перед неналоговой, т.к. обладает наибольшей стабильностью, устойчивостью и предсказуемостью. В то же время неналоговые источники доходов могут стать своеобразным "резервом устойчивости" доходной базы регионального бюджета, так как их объем полностью зависит от активности и предприимчивости региональных органов власти.
Анализ показал, что резервы по увеличению доходов региональных бюджетов в части неналоговых источников находятся именно в совершенствовании управления принадлежащим области имуществом.
Эффективность управления имуществом оценивается сегодня исходя из динамики доходов от использования собственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному заданию. При оценке эффективности использования госимущества выделяются критерии эффективности коммерческого и некоммерческого (в целях реализации государственных функций) использования имущества. Эффективность коммерческого использования выражается в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества, не обусловленное ежегодной переоценкой.
Представляется, что эффективность некоммерческого использования имущества должна определяться фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства.
Анализ данных об исполнении областного бюджета по доходам от использования государственного имущества показывает, что исполнение в целом по группе доходов от использования имущества, находящегося в областной собственности, и по отдельным статьям превышает плановые показатели, в том числе и первоначально установленные.
Единый порядок сдачи в аренду областного имущества регулируется Законом Владимирской области от 10.01.1999 N 1-ОЗ "О порядке сдачи в аренду государственного имущества Владимирской области".
Анализ поступления доходов от сдачи в аренду государственного имущества Владимирской области в областной бюджет показал, что плановые назначения по доходам от сдачи в аренду областного имущества ежегодно перевыполнялись. Доля данного вида доходов занимает значительное место (более 50%) в доходах от имущества, находящегося в государственной собственности, вместе с тем в общей сумме неналоговых доходов доля доходов от аренды государственного имущества составляет не более 1 - 3%.
Важным и до настоящего времени не полностью используемым источником формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации являются неналоговые платежи за природопользование. В 2006 году в бюджет области поступило 18060,0 тыс. руб. налога на добычу полезных ископаемых, что на 10,3% больше, чем в 2005 году. В рассматриваемом периоде плановые назначения по поступлению указанного налога в основном выполнялись (2004 г. - 97,81%, 2005 г. - 116,41%).
По сведениям, предоставленным Управлением Федеральной налоговой службы по Владимирской области, недоимка в областной бюджет по налогу на добычу полезных ископаемых за анализируемый период увеличивается, за 2004 год ее объем составлял 2164 тыс. руб., на конец 2005 года - 11360 тыс. руб., по состоянию на 01.01.2007 - 13783 тыс. руб. Основными причинами образования задолженности перед бюджетом области являются несвоевременное осуществление платежей недропользователями, а также отсутствие свободных денежных средств и банкротство предприятий.
Вместе с тем, как показала проверка, департаментом природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области не отлажен порядок совместных действий по контролю за полнотой и своевременностью поступления в бюджет области налога на добычу полезных ископаемых между Федеральной службой "Росприроднадзор", региональным агентством по недропользованию, органами местного самоуправления, а также правоохранительными и налоговыми органами. Данное обстоятельство не способствует выявлению нарушений законодательства в области использования полезных ископаемых и контролю за повышением собираемости налога на добычу полезных ископаемых. Заключение соответствующего соглашения между названными структурами позволит принять меры, направленные на эффективное использование недр, а также увеличить наполняемость бюджета области.
Деятельность департамента по учету плательщиков налога на добычу полезных ископаемых направлена на сбор присылаемых недропользователями информационных отчетов (форма N П-1, N 5-гр ). При этом в департаменте отсутствует необходимая информация по недоимке налога, данные об объемах поступивших в бюджет области платежей, также перечень недропользователей-неплательщиков.
Одним из критериев эффективности пополнения доходной базы бюджета Владимирской области является уровень собираемости платежей и сокращение объема задолженности по ним.
В таблице N 1 приведены данные о задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему РФ по Владимирской области.
Таблица N 1
| Недоимка, тыс. руб. | Всего | В том числе по: | |||||||
| Федеральным налогам и сборам | Региональным налогам | Местным налогам и сборам | Налогам со специальным налоговым режимом | ||||||
| Всего | Из них | ||||||||
| Налог на прибыль | Платежи за пользование природными ресурсами | Налог на добычу полезных ископаемых | |||||||
| Всего | В т.ч. федеральный бюджет | ||||||||
| На 01.01.2007 | 1395338 | 877083 | 94260 | 21325 | 28561 | 359 | 273127 | 179752 | 65376 |
| На 01.01.2006 | 1737350 | 1123977 | 134649 | 31093 | 30356 | 493 | 302098 | 231876 | 79399 |
| На 01.01.2005 | 1399437 | 971001 | 109993 | 27876 | 35985 | 763 | 207222 | 174328 | 46886 |
| Рост (+), снижение (-) за 2006 год | -342012 | -246894 | -40389 | -9768 | -1795 | -134 | -28971 | -52124 | -14023 |
| Рост (+), снижение (-) за 2005 год | 337913 | 152976 | 24656 | 3217 | -5629 | -270 | 94876 | 57548 | 32513 |
| Рост (+), снижение (-) за 2005 2006 гг. | -4099 | -93918 | -15733 | -6551 | -7424 | -404 | 65905 | 5424 | 18490 |
Анализ представленных данных свидетельствует о резком сокращении размера недоимки в 2006 году (на 19,7%), однако в целом за два года (2005 - 2006 гг.) значительного ее сокращения не произошло (0,3%). Также обращает на себя внимание тот факт, что снижение размера недоимки происходит только по федеральным налогам и сборам, а по региональным и местным наблюдается ее увеличение на 31,8% и 3,1% соответственно. Таким образом, администраторами региональных и местных налоговых платежей уделяется недостаточное внимание к сокращению задолженности.
Необходимо отметить, что формами статистической налоговой отчетности не предусмотрены данные о задолженности в разрезе неплательщиков по налогам.
При проведении контрольно-аналитических мероприятий Счетной палатой сделан вывод о том, что информационный обмен между налоговыми и финансовыми органами затруднен. Сокращается периодичность составления налоговой отчетности по налогооблагаемой базе, уменьшается перечень налогов, по которым она составляется, практически по всем налоговым источникам, формирующим доходную часть консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
Так перечень информации, обязательный к представлению налоговыми органами в соответствующие финансовые органы согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов", является недостаточным для использования в работе с налоговыми доходными источниками.
Также отсутствуют показатели статистической отчетности, характеризующие валовой муниципальный продукт, добавленную стоимость по отраслям экономики, структуру отраслей; не формируются показатели индексов промышленного, сельскохозяйственного производства в разрезе районов, городов области.
Как в статистической, так и в налоговой отчетности отсутствует информация, отражающая доходный потенциал каждого из вновь созданных в рамках реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальных образований - поселений в составе муниципальных районов.
Поэтому целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налоговых платежей в соответствующий бюджет, о задолженности по налоговым платежам.
Значительные суммы не поступают в бюджет региона в результате налоговых льгот и преференций, предоставляемых налогоплательщикам. Выпадение из доходов бюджета значительных сумм в результате льгот по уплате налоговых платежей вызывает необходимость комплексного рассмотрения вопроса об объеме льгот, совершенствовании порядка их предоставления, эффективности использования и влиянии льгот на развитие региона и отраслей экономики, в интересах которых они были предоставлены, компенсации выпадающих доходов бюджета.
Оценочно потери бюджета только от уже предоставленных ранее льгот по налогу на имущество организаций в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 N 504 (ОАО "Российские железные дороги" и ОАО "Владимирэнерго") составляют в год около 300000 тыс. руб. В целях устранения данного недостатка считаем необходимым обеспечить компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных и региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по местным и региональным налогам и сборам.
На сокращение налогооблагаемой базы области оказывают влияние принятые в области законы, касающиеся вопросов предоставления льгот организациям по уплате платежей, зачисляемых в консолидированный бюджет области. В частности, по законам по поддержке инвестиционной деятельности.
Общая сумма потерь областного бюджета только за 2006 год по налогу на имущество организаций в связи с предоставлением предприятиям льгот на основании Закона Владимирской области от 02.09.2002 N 90-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Владимирской области" составила 26,7 млн. руб. Наибольший размер выпадающих доходов по данному налогу по ООО "Вестел-СНГ" (9,5 млн. руб.), ООО "Русджам" (9,4 млн. руб.). В структуре налоговых льгот преобладают льготы по налогу на имущество организаций.
Анализ деятельности организаций, получивших государственную поддержку, характеризуется в основном положительной оценкой показателей бюджетной и социальной эффективности реализации инвестиционных проектов (в связи с пожаром ООО "Вестел-СНГ" не получило ожидаемых результатов от своей деятельности в 2005 году). В таблице N 2 приведены данные о бюджетной эффективности предоставленных налоговых льгот.
Таблица N 2
| Наименование предприятия | Сумма государственной поддержки за все время реализации проекта, тыс. руб. | Сумма уплаченных налогов в областной бюджет за тот же период, тыс. руб. | Эффективность (гр. 3 / гр. 2) |
| ООО "Русджам" | 102572,9 | 149373,8 | 1,46 |
| ОАО "Сен-Гобен Ветротекс "Стекловолокно" | 2770,1 | 70506 | 25,45 |
| ООО "Вестел-СНГ" | 12461 | 22333 | 1,79 |
| ОАО "Петушинский металлический завод" | 3415,5 | 11333,5 | 3,32 |
Высвобожденные средства направлялись на пополнение оборотных средств, создание новых рабочих мест, а также увеличение фонда оплаты труда и величины средней заработной платы.
Остаются проблемой сохраняющиеся тенденции разорения существующих производств. Практика областной комиссии по работе с кризисными предприятиями позволяет судить о существовании возобновляемых схем увода активов с действующих предприятий, что приводит к сокращению налогового потенциала бюджета области. В такой ситуации оказались "Муромский машиностроительный завод", "Судогодское стекловолокно", "Гусевской хрустальный завод", ВНИИСИМС и другие, которые остались без средств производства, а работники без зарплаты.
Факты, выявленные в ходе проверки Счетной палатой только ООО "Хрустальный завод. Плюс", свидетельствуют о мнимой (фиктивной) предпринимательской деятельности общества. Общество, заявленное как коммерческая организация, своей деятельностью не преследовало цели получения прибыли, а осуществляло деятельность структурной единицы холдинга (группа взаимозависимых предприятий). Поэтому можно предположить, что банкротство общества является запланированным и обусловлено выбранной стратегией. Материалы по данной проверке направлены в прокуратуру области.
В целях выявления подобных схем на ранних стадиях и организации противодействия их применению полагаем целесообразным создать межотраслевой аналитический центр с участием правоохранительных структур.
Анализ доходной базы местных бюджетов Владимирской области,
а также полноты и своевременности поступления доходов
в местные бюджеты
Реформирование бюджетной системы Российской Федерации и законодательное закрепление четырех бюджетных уровней с выделением бюджетов муниципальных районов и городских округов, а также бюджетов сельских и городских поселений проявилось в распределении расходных полномочий и доходных источников между бюджетами различных уровней. Однако Закон N 120-ФЗ, законодательно закрепивший за местными бюджетами доходные источники, не учитывает ряд дополнительных расходных полномочий, переданных на уровень муниципалитетов, закрепленных Законами 131-ФЗ, 199-ФЗ, 73-ФЗ, 210-ФЗ. Осуществление новых полномочий влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов при том, что закрепленные ранее расходные полномочия исполнялись местными бюджетами на минимально достаточном уровне, который позволял лишь сохранить муниципальную бюджетную базу, без осуществления эффективного инвестиционного развития муниципальной бюджетной сферы.
Земельный налог. Анализ и оценка факторов, оказывающих
влияние на поступление данного налога в бюджетную систему
С 2006 года введена новая система обложения земельным налогом. Налогооблагаемой базой является кадастровая стоимость земельных участков. Анализ основного собственного доходного источника муниципальных образований - земельного налога в некоторых муниципальных образованиях Владимирской области (г. Владимир, г. Суздаль, Александровский район) - позволил выявить состояние и проблемы исчисления, администрирования и собираемости данного налога.
Ранее определенная кадастровая стоимость земли не всегда отражает ее реальную рыночную стоимость. В одних населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, неблагоприятной экологической обстановкой, географически удаленных от основных транспортных магистралей, низким показателем индекса промышленного производства кадастровая стоимость земли подчас в несколько раз выше ее рыночной стоимости (Собинский район, Вязниковский район, г. Судогда). В то же время в некоторых муниципальных образованиях ситуация совершенно обратная - кадастровая оценка земельных участков ниже их рыночной стоимости (г. Владимир, г. Суздаль, Александровский район, Киржачский район, Суздальский район). Например, исходя из кадастровой стоимости земель Александровского района, доведенной Управлением Роснедвижимости по Владимирской области (8830299755 руб. - по ставке 0,3%; 17216416451 руб. - по ставке 1,5%), сумма земельного налога составила бы 284,7 млн. руб., что является завышенным и нереальным по обеспечению его сбора, подтверждением чему служит фактическая собираемость его на территории данного муниципального образования. Фактически земельного налога на территории Александровского района собрано в 2004 году - 20,7 млн. руб., в 2005 году - 24,6 млн. руб., в 2006 году - 33,3 млн. руб. В целом по Александровскому району недоимка по земельному налогу, рассчитываемому от кадастровой стоимости, на 01.01.2007 составила 3,9 млн. руб.
Некоторые муниципальные образования включили в план на 2006 год всю величину земельного налога, не учитывая, что в течение финансового года поступят только три авансовых платежа от юридических лиц, а заключительный платеж поступит в январе следующего года, т.е. последний платеж целесообразно включать в план доходов будущего года.
База, предоставленная Роснедвижимостью в адрес налоговой инспекции по кадастровой оценке земли, несовершенна, зачастую не содержит необходимых сведений для начисления земельного налога, а именно: не указывается правообладатель или указан бывший правообладатель, не всегда указаны точное место нахождения участка, адрес правообладателя, а как следствие - указание ошибочных данных в налоговых уведомлениях.
Поздно и не в полном объеме разосланы налоговым органом налоговые уведомления плательщикам - физическим лицам (по информации органов местного самоуправления Александровского района). Реальные поступления от налогоплательщиков - физических лиц - поступают в октябре, ноябре текущего налогового периода, что серьезно затрудняет исполнение расходных полномочий муниципальных образований, связанных с сезонностью строительных и ремонтных работ. Поступление авансовых платежей от юридических лиц очень незначительно (в г. Суздале на 01.10.2006 поступило лишь 33% от плановых показателей земельного налога). Основные платежи по земельному налогу юридические лица имеют право уплатить в конце налогового периода, то есть декабрь текущего, январь будущего налогового периода. Такое положение ставит под вопрос исполнение в целом бюджета муниципального образования.
Остается вопрос начисления и уплаты налога за земли, находящиеся в пользовании ликвидированных предприятий, за сельскохозяйственные земли, находящиеся в паях.
В ходе проведенного анализа сделан вывод, что ряд областных законодательных актов содержит сдерживающие развитие налоговой базы местных бюджетов положения:
1.Закон Владимирской области N 20-ОЗ от 05.03.2002 "Об установлении цены земли за единицу площади земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений на территории Владимирской области" содержит положение о том, что цену земли за единицу площади земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений, установить в размере десятикратной ставки земельного налога. При этом не происходило рыночной оценки данных зданий, сооружений и строений, что вызвало необоснованное снижение доходов муниципальных бюджетов. В настоящий момент введение системы аукционной продажи неиспользуемых земельных участков позволяет использовать при установлении начальной аукционной цены кадастровую стоимость продаваемого участка, но и такой подход не всегда может выявить реальную рыночную стоимость земли в различных муниципальных образованиях. Несмотря на то, что большинство муниципалитетов имеют значительные размеры неиспользуемой земли с высокой рыночной стоимостью, расходы бюджета на документальную подготовку земельного участка для аукционной продажи очень велики, а подчас и невозможны, что также сдерживает поступление доходов в бюджеты муниципалитетов.
2.Закон Владимирской области N 16-ОЗ от 05.04.2004 "Об установлении максимального размера общей площади земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на территории Владимирской области" содержит ограничение максимального размера земельного участка для вышеуказанных целей, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, до 10 га. Данное ограничение препятствует росту налоговых поступлений в бюджет муниципальных образований и не совсем отвечает реальному рыночному спросу на земельные участки в различных районах Владимирской области.
3.Аналогичное ограничение содержится в Законе Владимирской области N 139-ОЗ от 07.09.2004 "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Владимирской области". Согласно этому Закону максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 200,0 га; садоводства - 0,25 га; огородничества - 0,25 га; животноводства - 2,0 га; дачного строительства - 0,25 га. В данном случае установленные ограничения не отражают рыночные условия использования земельных участков, возможности граждан, которым передаются в собственность данные земельные участки, и прочие аспекты, сдерживающие рост доходов в бюджет муниципальных образований и эффективное использование земли.
Решениями Советов народных депутатов утверждены Положения о порядке исчисления и уплаты земельного налога, в том числе порядка предоставления льгот. Как правило, решениями в основном установлены максимальные налоговые ставки, предусмотренные статьей 8 Налогового кодекса РФ.
Большинство муниципальных образований Владимирской области льгот по уплате земельного налога не предоставляли. В тех муниципальных образованиях, где льготы были предоставлены, доля объемов выпадающих доходов от поступления земельного налога в совокупном объеме поступлений данного налога незначительна и в расчете за 2006 г. составляет по г. Владимиру - 0,084%, о. Мурому - 0,49%, Вязниковскому району - 0,32%.
Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Доходы консолидированного бюджета Владимирской области от взимания земельного налога в 2006 году сократились по сравнению с 2005 годом. Так удельный вес земельного налога в доходах в 2006 году по сравнению с 2005 годом уменьшился в 19 муниципальных образованиях из 21 (90% от общего числа). Причина - переход на новую систему исчисления земельного налога, основанную на кадастровой стоимости земли. Удельный вес земельного налога в налоговых доходах местных бюджетов даже в регионах, богатых земельными ресурсами, в 2006 году составил, например, в городе Владимире - 8,6%, Суздальском районе - 3,3%, Юрьев-Польском районе - 1,45% (приложение N 1 - не приводится).
Оценка полноты и своевременности поступлений земельного налога проводится на основании данных, характеризующих общую площадь земель муниципального образования и площадь земель, облагаемую земельным налогом. По объективным причинам не вся площадь земель муниципальных образований является налогооблагаемой базой . Однако доля земель, облагаемых земельным налогом, в общей площади земель муниципальных образований ничтожно мала (таблица N 3). Администрация муниципального образования должна проводить систематическую работу по увеличению площади земельных участков, облагаемых земельным налогом, через организацию аукционов по продаже земельных участков, особенно под строительные цели, ускорение процедур регистрации прав собственности на уже используемые участки и прочее.
Таблица N 3
СВЕДЕНИЯ
О НАЛИЧИИ ЗЕМЕЛЬ, ОБЛАГАЕМЫХ ЗЕМЕЛЬНЫМ НАЛОГОМ ПО ОТДЕЛЬНЫМ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ, ПО СОСТОЯНИЮ НА 01.01.2007
| Наименование городских округов и муниципальных районов | Общая площадь земель по муниципальному образованию, га | Площадь земель с/х назначения, га | Площадь земель населенных пунктов, га всего | Площадь земель, облагаемых земельным налогом, га | Площадь земель, облагаемых земельным налогом, в % к общей площади |
| Г. Владимир | 30807 | - | 13068 | 5876 | 19,07 |
| Г. ГусьХрустальный | 4203 | - | 4203 | 1000 | 23,79 |
| Гороховецкий р-н | 148754 | 44022 | 7100 | 2234 | 1,50 |
| Окр. Муром | 55395 | 49648 | 4300 | 3880 | 7,0 |
| Петушинский р-н | 169200 | 27136 | 3536 | 1712 | 1,01 |
| Вязниковский р-н | 224318 | 68051 | 17613 | 9241 | 4,11 |
| Киржачский р-н | 113538 | 26880 | 8907 | 3428 | 3,01 |
| Юрьев-Польский р-н | 190346 | 123571 | 8904 | 8675 | 4,55 |
О полноте и своевременности поступлений земельного налога свидетельствует и уровень исполнения данного налога за 2006 год. В целом по муниципальным образованиям Владимирской области уровень исполнения плана по земельному налогу сильно дифференцирован от 50,21% в Ковровском районе и до 116,49% в Муромском районе (приложение N 1).
Основные направления совершенствования исчисления, администрирования и собираемости земельного налога можно сформулировать следующим образом:
- пересмотреть методику кадастровой оценки земельных участков, а также предоставить право субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством. Необходимо ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков (либо не реже чем 1 раз в 2 - 3 года, либо в зависимости от темпов роста рыночной стоимости земельных участков);
- на федеральном уровне необходимо установить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по проведению кадастровой оценки земли, урегулировать порядок ее проведения и утверждения результатов кадастровой оценки, предусмотреть порядок пересмотра результатов кадастровой оценки земель на основе установления права налогоплательщиков (при введении прозрачного перечня оснований) на заявление претензий относительно результатов кадастровой оценки стоимости принадлежащих им земельных участков;
- в целях повышения собираемости земельного налога необходимо, во-первых, вести постоянную работу по уточнению имеющейся базы по кадастровой оценке земли, своевременно вносить в нее сведения регистрационной палаты о смене правообладателя (которые регулярно предоставляются в адрес налоговой инспекции). Во-вторых, активизировать взаимодействие налоговой инспекции с органами местного самоуправления, в том числе в работе по доведению до налогоплательщиков налоговых уведомлений по уплате земельного налога и обеспечению его сбора в полном объеме. В-третьих, КУМИ необходимо организовать работу по осуществлению муниципального земельного контроля.
Таким образом, подводя итог данному разделу, можно отметить, что в главе "Земельный налог" Налогового кодекса РФ предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления в местные бюджеты от земельного налога, являющегося практически единственным значимым местным налогом.
В большинстве муниципальных образований кадастровая оценка земель проводилась в период с 2000 по 2005 гг. с использованием показателей, установленных федеральной методикой, на основании информации о рыночной стоимости земельных участков и иных объектов недвижимости. При этом на момент проведения подготовительных работ по оценке земельных участков их рыночный оборот был минимален.
В настоящее время произошел значительный скачок рыночных цен на земельные участки под объектами недвижимости, изменились ставки арендной платы за землю, что оказало серьезное влияние на удельные показатели кадастровой стоимости земельных участков.
При этом рыночная стоимость значительно превышает кадастровую.
Планирование региональных и местных бюджетов на 2006 г. показало, что исчисление земельного налога в соответствии с государственной кадастровой оценкой, а также арендной платы за землю привело к тому, что налоговая база по данным платежам снизилась в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям - от 5 до 10 раз.
Налог на имущество физических лиц. Анализ и оценка факторов,
оказывающих влияние на поступление данного налога
У большинства муниципальных районов и городских округов Владимирской области размеры ставок налога на имущество физических лиц с высокой инвентаризационной стоимостью установлены на среднем уровне или ниже, чем рекомендовано федеральным законодательством. В целом по муниципальным образованиям Владимирской области исполнение данного налога аналогично земельному налогу и имеет еще большую степень дифференциации (от 15,4% в Суздальском районе до 114,03% в г. Владимире).
Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, дач, квартир, гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников и затем установить конкретные ставки в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Вместе с тем необходимо усилить взаимодействие с налоговыми органами, провести сверку информационных баз в налоговых инспекциях и органах местного самоуправления по объектам налогообложения и их собственникам.
Существенным резервом увеличения поступлений по налогу на имущество физических лиц является пересмотр, обновление и совершенствование методики определения инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. В настоящий момент основополагающей является методика и тарифы 1969 года, которые индексируются практически каждый год, однако данный подход не учитывает большое количество современных факторов, влияющих как на инвентаризационную, так и на рыночную стоимость объектов налогообложения по данному налогу.
Многие муниципальные образования сталкиваются с такой проблемой, как отсутствие регистрации частных домов и коттеджей. Собственники не спешат регистрировать свое имущество и уплачивать налог на него. Это объясняется тем, что нормативно-правовыми актами не закреплены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформить право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. В такой ситуации органы местного самоуправления должны активизировать работу с предприятиями энерго-, газо- и водоснабжения по безоговорочному требованию регистрации имущества до того, как будет осуществлено подключение всех необходимых коммуникаций.
Целесообразно также внести соответствующие изменения в законодательство, предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество. Необходимо также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающие механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц целесообразно разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, включая земельные участки.
В настоящий момент платеж по налогу на имущество физических лиц разбивается на две части и уплачивается в сентябре - ноябре текущего года. Именно на эти месяцы приходится максимальный объем поступлений в местный бюджет. Специфика местных расходов, связанных с ремонтными работами различного характера (которые связаны с сезонными и погодными условиями и должны проводиться летом), не позволяет муниципальным образованиям исполнить многие виды работ в нужные сроки из-за кассового разрыва - многие местные налоги поступают в конце финансового года.
Еще одним резервом увеличения поступлений по налогу на имущество физических лиц является развитие системы ипотечного кредитования, создание условий для развития строительной индустрии в муниципальных образованиях, подготовка и документальное оформление земельных участков под многоквартирное строительство и земельных площадок под индивидуальное коттеджное строительство.
Подводя итог данному разделу, можно отметить, что в целях увеличения налогооблагаемой базы по имущественным налогам необходимо, на наш взгляд, введение налога на недвижимость в качестве местного налога. В этом случае он заменит для соответствующих плательщиков (физических и юридических лиц) налоги на имущество физических лиц, имущество организаций и земельный налог в части налогообложения установленных объектов недвижимости.
Вместе с тем в целях введения налога на недвижимость необходима разработка проекта федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Эти мероприятия предусмотрены в плане-графике реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. При этом нормативно-правовыми актами не закреплены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформлять право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. Это приводит к значительному снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц.
По нашему мнению, было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним", предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество.
Необходимо также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающие механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц возможно разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, включая земельные участки, утвердить Правительством РФ методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным рыночным ценам, а также дополнить Закон РФ от 09.12.1991 N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих индивидуальное жилищное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.
Налог на доходы физических лиц. Анализ и оценка факторов,
оказывающих влияние на поступление данного налога
Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особое значение имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц. Исполнение данного налога стабильно и не отличается большим разбросом значений по муниципальным образованиям области (приложение N 2 - не приводится). В местные бюджеты налог на доходы физических лиц подлежит зачислению в размерах, определенных действующим законодательством (10% в бюджет поселений, 20% - муниципальных районов и 30% - городских округов).
Исполнение налога на доходы физических лиц в 2005 году в среднем по муниципальным образованиям Владимирской области составляет 87,5% от плановых показателей, что вполне сопоставимо с полученными данными за 2006 год.
Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим многие муниципальные образования Владимирской области недополучают значительные финансовые ресурсы для развития своих территорий. Например, по различным оценкам, от 15 до 30% трудоспособного населения приграничных муниципальных образований (Киржачского, Петушинского, Гороховецкого, Александровского районов) работают в Москве и Нижнем Новгороде, следовательно, налог на доходы с физических лиц с их заработной платы зачисляется в бюджеты по месту работы, при этом всеми социальными услугами (детскими садами, школами, лечебными учреждениями и проч.) они пользуются по месту жительства. Ежегодно потери бюджета Владимирской области в связи с зачислением налога на доходы физических лиц не по месту жительства, а по месту работы оценочно составляют более 100 млн. руб.
В то же время жители муниципальных образований, работающие в других городах, обращаются в налоговые органы за получением налоговых вычетов (социальные или имущественные) по месту жительства, т.е. возврат сумм налога производится из бюджета, в который он не поступал. Поэтому, на наш взгляд, необходимо установить порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан.
В настоящее время отсутствует качественная объективная информация о налогооблагаемой базе по налогу на доходы физических лиц, за исключением статистического показателя по фонду оплаты труда, что создает трудности по администрированию данного налога.
Считаем целесообразным внести изменения в действующее законодательство, которые касались бы обязательного представления отчетности по налогу на доходы физических лиц, предусмотрев такие показатели, как налогооблагаемая база, сумма начисленного и уплаченного налога, среднемесячная заработная плата и прочее.
Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особое значение имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц, распределенному наиболее равномерно, с немобильной налоговой базой.
Единый налог на вмененный доход. Анализ и оценка факторов,
оказывающих влияние на поступление ЕНВД в местные бюджеты
Особую важность в настоящий момент приобретает совершенствование порядка налогообложения малого предпринимательства. По оценкам муниципалитетов, с 1 января 2006 года поступления от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности для бюджетов муниципальных районов стало вторым по значимости доходным источником. Исполнение данного налога в муниципальных образованиях Владимирской области представлено в приложении N 2. В местные бюджеты единый налог на вмененный доход подлежит зачислению в размерах, определенных действующим законодательством (по нормативу 90% в бюджеты муниципальных районов и городских округов).
Для увеличения поступлений по этому налогу необходимы законодательные изменения, предусматривающие повышение верхней границы значения К2 (корректирующий коэффициент базовой доходности, учитывающий совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности и т.д.), до 1,5 - 2 на том основании, что установление не только понижающего, но и повышающего значения К2 позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности.
Немаловажным является и всесторонняя деятельность органов местного самоуправления по развитию малого предпринимательства в муниципальных образованиях, создание различных механизмов (организационных, управленческих, правовых, финансовых) поддержки малого бизнеса: упрощенная система регистрации малых предприятий, предоставление бюджетных гарантий при кредитовании малого бизнеса, организация каналов продвижения производимой предпринимателями продукции (товаров, услуг) и прочее.
Анализ полноты реализации государственных
и муниципальных обязательств
Главой IV.1 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года (в последней редакции от 10.05.2007 N 69-ФЗ, с изм., внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П, Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти области по предметам ведения субъекта Российской Федерации исполнены в 2006 году в полной мере. Нефинансируемые мандаты отсутствовали.
Нерешенной остается проблема по финансовому обеспечению полной реализации переданных органам власти Владимирской области полномочий по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе в части дополнительного лекарственного обеспечения. Так проверкой, проведенной Счетной палатой в январе 2007 года, установлено, что субвенции Федерального фонда ОМС на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан (дополнительное лекарственное обеспечение) позволили удовлетворить потребность в 2006 году лишь на 57,5%. При этом лимиты бюджетных обязательств в 2006 году были доведены и уточнены Федеральным фондом ОМС с нарушением сроков, определенных ст. 233 Бюджетного кодекса РФ, а фактически в ВОФОМС по невыясненным причинам недоперечислено 24616,1 тыс. руб. от доведенных лимитов. Кроме того, ввиду недостаточности финансовых средств, Владимирским областным фондом обязательного медицинского страхования в комиссию Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2006 году ежемесячно с учетом фактической потребности подавались заявки на финансирование расходов на обеспечение граждан необходимыми лекарственными средствами за счет средств страхового резерва Федерального фонда ОМС, которые были удовлетворены на 22,1% и профинансированы в сумме 56366,0 тыс. руб.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало важным шагом в совершенствовании правовой базы осуществления местного самоуправления в России. Вместе с тем со вступлением в силу этого Закона все более значимой становится задача финансового обеспечения его реализации. Разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства РФ увеличило объем полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В 2005 - 2006 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако уточненного расчета объема расходных обязательств муниципальных образований не последовало. Таким образом, не было оснований для увеличения доходной базы местных бюджетов, в первую очередь, за счет повышения нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов.
Статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.11.2003 N 131-ФЗ определен перечень вопросов местного значения для муниципальных образований каждого типа, который насчитывал первоначально 22 вопроса местного значения поселения, 20 вопросов местного значения муниципального района и 27 вопросов местного значения городского округа. В дальнейшем этот перечень расширился.
В связи с принятием Федеральных законов от 27.12.2005 N 198-ФЗ и от 31.12.2005 N 199-ФЗ, которыми предусматривается осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие, число вопросов местного значения увеличилось и составило для поселений 31, муниципальных районов - 28, городских округов - 36.
Ряд федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, с учетом внесенных в них изменений в 2005 г., также предусматривает закрепление за органами местного самоуправления новых полномочий и решение новых вопросов местного значения (Градостроительный кодекс, Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и др.).
Муниципальные образования в соответствии с действующими федеральным и региональным законодательствами осуществляют финансирование следующих переданных им государственных полномочий:
- по реализации положений Федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах", "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Законов Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О донорстве крови и ее компонентов";
- в области социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях здравоохранения, физической культуры и спорта, молодежной политики, поддержки государственных музеев, формирования, содержания и использования архивных фондов, отдельных полномочий в области сельского хозяйства, государственной регистрации актов гражданского состояния, подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников и другие вопросы.
В муниципальных образованиях Владимирской области в 2006 году нефинансируемые мандаты отсутствовали. По состоянию на 01.01.2007 кредиторскую задолженность имеют только три муниципальных образования (Александровский, Камешковский и Селивановский районы). Необходимо указать, что данная задолженность является текущей.
Финансирование осуществления органами местного самоуправления новых полномочий влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов. Поэтому необходимо обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет роста налогооблагаемой базы, увеличения числа местных налогов и повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленными федеральным законодательством, в соответствии с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований.
Данный вывод обусловлен, в первую очередь, тем, что из бюджетов муниципалитетов (по данным Конгресса муниципальных образований) в 2005 г. от 85% финансовых средств по городским округам и до 98% по сельским поселениям использовалось на финансирование пяти основных полномочий: по образованию, здравоохранению, управлению, культуре и жилищно-коммунальному хозяйству.
В этих условиях возрастает значение бюджетной обеспеченности как муниципальных образований, так и субъектов Федерации, из бюджетов которых часть налоговых доходов направляется в местные бюджеты.
Анализ финансового положения муниципалитетов свидетельствует о том, что доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям муниципалитетов на реализацию собственных полномочий. По данным муниципалитетов, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов в 2006 г. составлял от 30 до 50%, в сфере образования от 12 до 20%, культуры от 3 до 8%, здравоохранения от 17 до 49%.
Положение усугубляется тем, что уровень налоговой автономии региональной власти и органов местного самоуправления снизился. Полномочия по регулированию налогов на региональном и местном уровне ограничиваются установлением размеров ставок в пределах, определенных федеральным законодательством, сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
Несоответствие доходов и расходов местного бюджета позволяет в основном осуществлять расходы на текущее содержание муниципалитетов, а на их развитие средств практически не остается.
В соответствии с действующим законодательством (Федеральный закон от 06.11.2003 N 131-ФЗ, статьи 41, 47, 132, 137, 138, 140 и 142 Бюджетного кодекса) основная доля доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой помощи из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.
Единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов делают систему перераспределения доходов более прозрачной, но менее гибкой, не учитывающей особенности каждого муниципалитета (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры). Закрепленные за местными бюджетами поступления от налогов и сборов не обеспечивают в значительной степени расходы местных бюджетов. Доходы местных бюджетов позволяют обеспечивать в полном объеме в основном такие необходимые расходы, как выплата заработной платы и оплата коммунальных услуг. Удельный вес расходов на заработную плату (с начислениями) и оплату коммунальных услуг в доходах местных бюджетов составил в 2006 году почти 50%.
Поэтому первостепенную значимость приобретает методика распределения финансовой помощи из регионального бюджета, утвержденная Законом Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ОЗ "О межбюджетных отношениях во Владимирской области", от которой в первую очередь зависит обеспеченность расходных потребностей местных бюджетов доходными источниками.
Одной из целей реформы местного самоуправления, проводимой федеральными органами власти, является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий. Результатом применяемой методики выравнивания бюджетной обеспеченности и выделяемого объема распределяемых средств в 2007 г. становится доведение подушевых расходов субъекта РФ с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности до уровня порядка 60% от среднероссийского.
Достижение определенного соотношения уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ с этим самым низким показателем и среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности является установленной целью межбюджетных отношений. Это соотношение должно соответствовать конституционно установленным гарантиям предоставления публичных услуг, относящихся к полномочиям субъектов РФ. При этом величина этого соотношения должна быть достаточна для предоставления публичных услуг в необходимом объеме.
В этих целях необходимо проинвентаризировать гарантированные услуги, установить стандарты их предоставления и оценить их стоимость. В результате должно быть определено, в каком объеме и какого качества услуги образования, здравоохранения и социальной политики (отнесенные к предметам ведения регионов) могут быть гарантированы государством в результате проводимой им политики межбюджетных отношений.
Для решения проблем финансового обеспечения муниципалитетов необходимо не просто пересчитать объем расходных обязательств муниципальных образований, но и осуществлять его мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования соответствующих социальных норм и нормативов.
Наряду с этим целесообразно разработать методику расчета расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления в осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, ЖКХ), содержании и ремонте дорог общего пользования, транспортном обслуживании, организации предоставления социальных и бытовых услуг населению.
Очевидна также важность включения в методику определения реестра расходных обязательств составляющей, которая определяет потребность в соответствующих расходах, так как в противном случае расходные обязательства равны по величине бюджетным расходам того или иного публичного образования (в частности, муниципального образования).
Решение изложенных по тексту аналитической записки проблем в большинстве относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Поэтому предлагается информацию, содержащуюся в ней, использовать органами государственной власти Владимирской области для выработки законодательных инициатив от субъекта Федерации.