Решение от 24.07.2009 г № 15/12

О заключении по результатам анализа основных направлений бюджетной и налоговой политики Владимирской области и других исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов

Рассмотрев заключение по результатам анализа основных направлений бюджетной и налоговой политики Владимирской области и других исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов, подготовленное на основании ст. 10 Закона Владимирской области от 04.12.1995 N 16-ОЗ (ред. от 07.09.2007) "О Счетной палате Владимирской области" и обращения и.о. председателя Законодательного Собрания Владимирской области О.Н. Хохловой от 08.07.2009 N 07-07/1134, коллегия Счетной палаты решила:
1.Утвердить заключение по результатам анализа основных направлений бюджетной и налоговой политики Владимирской области и других исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов (прилагается).
2.Учесть, что заключение, утвержденное п. 1 настоящего решения, направлено в Законодательное Собрание Владимирской области.
3.Контроль за исполнением настоящего решения возложить на начальника организационно-хозяйственного отдела (И.О. Колотилов).
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ АНАЛИЗА ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ БЮДЖЕТНОЙ И
НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ И ДРУГИХ ИСХОДНЫХ
ДАННЫХ ДЛЯ СОСТАВЛЕНИЯ ПРОЕКТА ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА НА 2010
ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2011 И 2012 ГОДОВ
Заключение подготовлено в соответствии со статьей 2 Закона Владимирской области "О Счетной палате Владимирской области", на основании анализа постановления Губернатора области от 30.06.2009 N 502 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Владимирской области и других исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", представленного и.о. председателя Законодательного Собрания Владимирской области О.Н. Хохловой письмом N 07-07/1134 от 08.07.2009.
Основные направления бюджетной и налоговой политики Владимирской области на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов (далее - Постановление N 502) нацелены на реализацию задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", (далее по тексту - Бюджетное послание Президента РФ).
В целях обеспечения финансовой стабильности и устойчивости областного бюджета, безусловного исполнения действующих социальных расходных обязательств, проведения единой государственной политики, направленной на обеспечение выхода из экономического кризиса, органами государственной власти Владимирской области в 2010 году предполагается решить следующие задачи:
- максимально ограничить размер бюджетного дефицита при продолжении практики оказания государственной поддержки для развития экономики посредством реализации механизмов предоставления государственных гарантий субъектам инвестиционной деятельности;
- провести оптимизацию бюджетных расходов посредством перехода на режим жесткой экономии государственных ресурсов, ограничения капитальных расходов бюджета, проведения реструктуризации бюджетной сети, развития адресной социальной поддержки населения, исключения затрат, не относящихся к обязательствам областного бюджета в соответствии с федеральным законодательством;
- повысить качество государственных услуг для достижения максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого вложенного бюджетного рубля посредством реализации программно-целевых принципов бюджетного планирования, утверждения стандартов качества государственных услуг, перехода на нормативно-подушевой способ оплаты государственных услуг;
- в целях оперативного решения вопросов в области социальной защиты населения, содействия занятости населения, поддержки реального сектора экономики, компенсации потерь собственных доходов местных бюджетов сформировать в областном бюджете 2010 года резерв средств;
- продолжить оказание поддержки реальному сектору экономики, исключающей иждивенчество и создающей стимулы для внедрения и развития современных технологий и повышения производительности труда посредством предоставления налоговых льгот, субсидирования процентных ставок по кредитам, привлекаемым малым и средним бизнесом на развитие производства;
- установить дифференцированные ставки транспортного налога, отменить ряд налоговых льгот, предусмотренных региональным законодательством.
Анализ Постановления N 502 показал, что при его разработке учтены положения Бюджетного послания Президента РФ, федеральных нормативных правовых актов, определяющих основные направления налоговой и бюджетной политики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов. Предлагаются меры, направленные на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной сферы Владимирской области в период мирового финансового кризиса.
Особенностями основных направлений бюджетной и налоговой политики в 2010 году является то, что формирование бюджета на очередной финансовый год происходит в кризисных условиях. Расчет доходов областного бюджета на очередной финансовый год осуществлен на основе пессимистического прогноза социально-экономического развития Владимирской области, учитывающего снижение валового регионального продукта (далее - ВРП) с 205600 млн. рублей до 192000 млн. руб. (6,6%); уменьшение прибыли прибыльных организаций с 34041 млн. рублей до 24497,3 млн. руб. (28,0%); сокращение численности экономически занятого населения, снижения фонда оплаты труда с 95080,0 млн. руб. до 86050,0 млн. руб. (9,5%).
Объем доходов областного бюджета на 2010 год спрогнозирован в размере 22276,8 млн. руб., из них собственные налоговые и неналоговые доходы областного бюджета составят 18816,0 млн. руб., что на 28,5% ниже суммы, утвержденной Законом Владимирской области от 19.12.2008 N 214-ОЗ (ред. от 30.04.2009) "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее - Закон N 214-ОЗ).
Согласно представленному Постановлению N 502, областной бюджет на 2010 год предполагается сформировать с дефицитом в сумме 1982,6 млн. руб., что на 225,0 млн. руб. ниже значений, утвержденных Законом N 214-ОЗ. Отмечаем, что объем планируемого дефицита областного бюджета соответствует ограничениям, установленным ст. 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, и не превышает 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Следует обозначить, что бюджетные проектировки областного бюджета на 2010 год рассчитаны без учета целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и средств государственной корпорации "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". При установлении соответствующими федеральными нормативными правовыми актами конкретных объемов средств федерального бюджета, предусмотренных направить в субъекты Федерации, доходы и расходы областного бюджета на 2010 год в части целевых федеральных средств должны быть скорректированы.
Постановление N 502 учитывает, что существенное влияние на формирование налогового потенциала областного бюджета окажут вносимые изменения в законодательство о налогах и сборах, а также учет суммы льгот, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации и законами Владимирской области. Так сумма выпадающих доходов от предоставления налоговых льгот по федеральным и региональным налогам, зачисляемым в областной бюджет, составит 835 млн. руб., в том числе по федеральным нормативным правовым актам - 680 млн. руб. (льготы по налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций), по областным - 155 млн. руб. (Законы Владимирской области от 06.05.2008 N 81-ОЗ "О снижении ставки налога на прибыль организаций получателям государственной поддержки инвестиционной деятельности", от 06.09.2007 N 99-ОЗ "О снижении ставки налога на прибыль учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы Владимирской области" (принят постановлением ЗС Владимирской области от 29.08.2007 N 402), от 12.11.2003 N 110-ОЗ Закон Владимирской области от 12.11.2003 N 110-ОЗ (ред. от 18.09.2008) "О налоге на имущество организаций").
Следует отметить, что учтенные при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики предполагаемые изменения в федеральное налоговое законодательство (при условии их утверждения) потребуют внесения изменений в законодательство Владимирской области, регулирующее правоотношения в области налогов и сборов. Так, в частности, в соответствии со ст. 9 Закона Владимирской области от 24.11.2000 N 82-ОЗ "О бюджетном процессе во Владимирской области" установление дифференцированных ставок транспортного налога в зависимости от года выпуска транспортных средств, предоставление (отмена) отдельных льгот по налогу на имущество, потребует принятия соответствующих законов Владимирской области не позднее 15 октября текущего года.
Кроме того, в 2010 году с целью создания условий для развития экономики в кризисный период планируется принять меры, направленные на сокращение возможностей минимизации налогообложения, связанных, в частности, с переносом на будущее убытков реорганизуемых или приобретаемых компаний, а также уточнение расходов организаций на освоение природных ресурсов.
В целях эффективного использования имущества, находящегося на балансе бюджетных учреждений и облагаемого налогом, своевременной реализации или передачи собственнику неиспользуемых основных средств и исключения приобретения непрофильных активов, предлагается отменить по бюджетным учреждениям налоговую льготу в виде снижения на 50 процентов ставки налога на имущество. При этом отмечаем, что отмена данных льгот повлечет за собой необходимость увеличения расходной части областного бюджета в части определения объема средств, необходимых на уплату налога на имущество бюджетных учреждений.
На объем поступлений неналоговых доходов областного бюджета в 2010 году окажут влияние, в первую очередь, снижение на 20% ставок арендной платы за имущество и земельные участки областной собственности субъектам малого предпринимательства, а также снижение коэффициентов территориальной зоны для расчета арендной платы за имущество областной собственности, уменьшение ставок арендной платы за землю под гаражами, книжными киосками, объектами социальной сферы, увеличение ставок арендной платы за землю под объектами торговли, общественного питания, автозаправочными станциями, предприятиями автосервиса. В целом это повлечет сокращение доходов, администрируемых департаментом имущественных и земельных отношений, на 25,1% против плановых показателей 2009 года.
Общий объем расходов собственно областного бюджета на 2010 год спрогнозирован в объеме 24259,4 млн. руб., или 12,63 процента ВРП. При этом бюджетная политика Владимирской области в части расходов будет направлена на обеспечение максимально эффективного использования ресурсов, отказ от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотр сроков реализации и объемов финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ. Отмечаем, что о высокой напряженности исполнения расходов бюджета свидетельствует то, что текущие расходы должны будут составить 94,5%, а капитальные - лишь 5,5% (в 2009 году 84% и 15% соответственно).
В сложившихся условиях требуется проведение на постоянной основе анализа эффективности действующих расходных обязательств с принятием в случае необходимости решений по их прекращению или реструктуризации, как того требует Бюджетное послание Президента РФ. Представляемые при формировании проекта областного бюджета доклады главных распорядителей средств областного бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности должны систематизировать цели и задачи органов и структур исполнительной власти и обеспечить привязку отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. В целях обеспечения эффективных расходов в 2010 году необходимо продолжить и развить практику утверждения и доведения государственных заданий на очередной год для подведомственных областных государственных бюджетных и автономных учреждений и в зависимости от степени выполнения государственного задания на оказание государственных услуг подведомственными областными государственными учреждениями регулировать объемы утвержденных бюджетных ассигнований.
Положение о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (постановление Губернатора области от 01.04.2009 N 240) тоже определяет, что при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности главного распорядителя средств областного бюджета в аналитических целях должна выделяться группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, описываемая целевыми индикаторами.
Общий темп роста расходов 2010 года к уровню 2009 года по экономической структуре расходов областного бюджета составит 3,8%, которые будут направлены, прежде всего, на финансирование ранее принятых органами государственной власти обязательств. При этом наивысший темп роста в экономической структуре расходов в 2010 году к уровню 2009 года - на 23,8% - предполагается по социальным выплатам населению. Несколько ниже - на 5,1% - планируется увеличить темп роста оплаты труда и начислений на нее. В целом не предполагается увеличения темпов роста дотаций муниципальным образованиям, при этом в общем объеме дотаций на 1,6% будет увеличен объем межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям и Владимирскому областному фонду обязательного медицинского страхования. Сократится на 11,9% темп роста текущих расходов по содержанию объектов областной собственности и на 5,7% темп роста расходов в капитальные вложения и субсидии организациям реального сектора экономики. Намечается сокращение расходов к уровню 2009 г. на общегосударственные вопросы (87,9%) и жилищно-коммунальное хозяйство (82,2%). При этом не представлен объем условно утверждаемых расходов на 2011 - 2012 годы, что объясняется наличием нестабильной экономической ситуации как в стране в целом, так и в регионе.
Отмечаем, что Постановление N 502 не в полной мере отражает концепцию "скользящей трехлетки", так как расчеты по расходам приведены только на 2010 год и отсутствует уточненная оценка на 2011 и прогнозная оценка на 2012 годы. В Постановлении N 502 лишь указано, что расходы в плановом периоде предусмотрены на уровне 2010 года. Следует признать такой подход к планированию расходов вынужденной мерой, связанной с наличием мирового экономического кризиса и сохранением непредсказуемости ситуации на среднесрочную перспективу в экономике области. Отмечаем, что объем расходов планового периода в Постановлении N 502 спрогнозирован в размере 11,4 процента ВРП в 2011 году и в размере 10,21 процента ВРП в 2012 году. Сохранение объемов расходов областного бюджета по функциональным направлениям на плановый период (2011 - 2012 годы) на уровне 2010 года позволит более реалистично планировать принимаемые расходные обязательства Владимирской области.
На 2010 год объем вновь принимаемых обязательств Владимирской области установлен в объеме 2429,5 млн. руб., т.е. практически соотносится с утвержденным объемом вновь принятых обязательств (в сумме 2436,0 млн. руб.) на 2009 и плановый период на 2010 - 2011 годы. Таким образом, бюджетная политика в отношении объема финансирования принимаемых расходных обязательств сохранена. Вновь принимаемые расходные обязательства Владимирской области отражают политику органов исполнительной власти, направленную на поддержание социальной направленности расходов бюджета. В том числе новые обязательства включают в себя расходы на ожидаемое софинансирование из областного бюджета федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов, на индексацию публичных нормативных обязательств, на индексирование расходов по коммунальным услугам с учетом роста тарифов, на изменение действующего законодательства в части оплаты труда и другие цели. При этом согласно Бюджетному посланию Президента РФ принятие новых обязательств планируется при ограничении расходов и сокращении действующих расходных обязательств на 1546 млн. руб. по непервоочередным статьям затрат (капитальные расходы) и расходам, не приведенным в соответствие со ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и постановлением Губернатора области от 29.12.2008 N 948 "О мерах по реализации Закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов подтверждают сохранение социальной ориентированности бюджета. Общий объем расходов на обеспечение социальной сферы должен составить в 2010 году 61,5% от общего объема расходов областного бюджета (на 2009 год планировалось 51,3%). При этом в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ в 2010 году необходимо обеспечить реализацию мер, направленных на повышение адресности социальной помощи, на исключение из числа получателей тех, кто в ней реально не нуждается. Так для эффективного расходования средств на социальную защиту населения (в объеме 4685,4 млн. руб., или 19,3% от общего объема расходов областного бюджета) в 2010 году будут осуществлены мероприятия по инвентаризации существующих социальных обязательств области и усилена адресность. Предполагаемый рост расходов на 9% к ожидаемому уровню 2009 года должен обеспечить безусловное выполнение принятых социальных гарантий перед населением области. Ожидаемое объективное сокращение числа получателей социальной помощи позволит не только обеспечить адресность выплат, но и высвободить часть средств для индексации размеров социальных выплат с 01.07.2010.
В структуре отраслей социальной направленности наибольший объем средств - 6008,8 млн. руб., или 24,8% от объема расходов областного бюджета - будет направлен на сферу образования. При этом расходы на образование должны возрасти на 5% к плановому уровню 2009 года. Предполагаемый объем субвенции областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ общеобразовательными учреждениями должен составить 3034,7 млн. руб. Вместе с тем проверки Счетной палаты, проведенные в Камешковском и Судогодском районах в 2008 году свидетельствовали, что расходование областных средств органами местного самоуправления не всегда соответствует целям их получения. Например, названная субвенция областного бюджета рассчитана департаментом образования по принципу нормативного подушевого финансирования расходов в целях обеспечения равных прав учащихся во всех школах области. Однако для внедрения подушевого финансирования учреждений главами Судогодского и Камешковского районов не были утверждены соответствующие постановления, финансирование смет доходов и расходов общеобразовательных учреждений не было основано на нормативном подушевом распределении средств. Отмечаем, что финансирование основных затратных показателей позволяет лишь оплатить процесс образования, но не нацеливает на достижение конечного результата и не способствует эффективному использованию средств.
Расходы областного бюджета на сферу здравоохранения должны составить 3714,9 млн. руб., или 15,3% от общего объема расходов областного бюджета, и возрастут на 3% к плану 2009 года. В целях эффективного использования средств будет продолжено одноканальное финансирование лечебно-профилактических учреждений области через Владимирский областной фонд обязательного медицинского страхования на основании соглашений, которые должны быть заключены с органами местного самоуправления. Анализ показал, что расходы областного бюджета на физическую культуру, спорт и туризм запланированы в сумме 144,3 млн. руб. и возрастут на 11% к ожидаемому уровню 2009 года.
Объем расходов областного бюджета на культуру, средства массовой информации должны составить в 2010 году 353,9 млн. руб. и возрасти на 4% к плановому уровню 2009 года. При этом кроме ранее принятых обязательств будут осуществлены новые расходы, связанные с финансированием мероприятий по празднованию 65-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне.
В условиях продолжающегося финансового кризиса и ограниченности бюджетных ресурсов за период с 2010 года по 2012 год бюджетная политика будет направлена на сохранение на уровне 2009 года ассигнований из областного бюджета на государственную поддержку сельского хозяйства, дорожного хозяйства и транспорта.
Расходы областного бюджета на сельское хозяйство оцениваются в сумме 474,8 млн. руб., или 2% от общего объема расходов. Средства предлагается направить на финансирование долгосрочных программ поддержки сельского хозяйства, направленных на повышение эффективности агропромышленного производства, повышение качества и уровня жизни на селе. Необходимо отметить, что обеспечение реализации национальных проектов, в том числе и по государственной программе "Развитие сельского хозяйства", является одним из основных направлений государственной политики, определенных в Бюджетном послании Президента РФ.
Расходы областного бюджета на дорожное хозяйство и транспорт планируются на 2010 год в сумме 1254,3 млн. руб., или 5,2% от общего объема расходов. Бюджетные ассигнования планируется направить на сохранение действующей сети автомобильных дорог общего пользования, завершение объектов дорожного хозяйства, имеющих высокую степень готовности, что должно способствовать повышению эффективности бюджетных расходов. При анализе действующих расходных обязательств департамента транспорта и дорожного хозяйства установлено, что в составе расходов на 2010 год предусмотрены ассигнования на сезонное снижение тарифов на пассажирские перевозки железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в сумме 8095,0 тыс. руб. Однако для финансирования данных расходов требуется принятие нормативного правового акта, устанавливающего данное расходное обязательство.
Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство определены Постановлением N 502 на 2010 год в сумме 604,7 млн. руб., или 2,5% от общего объема расходов областного бюджета. В данной отрасли средства планируется направить на обеспечение реализации на территории области приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Соответственно приоритетными направлениями выбрано: повышение доступности жилья для всех категорий граждан, выполнение принятых обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Принятые решения согласуются с Бюджетным посланием Президента РФ.
Однако необходимо отметить, что представленные основные направления не содержат планируемых показателей результатов деятельности исполнительных органов государственной власти Владимирской области на трехлетний период до 2012 года, как это было закреплено в основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов. Это может затруднить в дальнейшем оценку эффективности произведенных бюджетных расходов, проведение мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти региона. При этом согласно основным задачам бюджетной политики, определенным в Бюджетном послании Президента РФ, в условиях современной экономической ситуации должен быть определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.
В области межбюджетных отношений бюджетная политика во Владимирской области также сориентирована на реализацию положений, обозначенных в Бюджетном послании Президента РФ, а именно:
- упорядочение сложившихся межбюджетных трансфертов;
- обеспечение прозрачности муниципальных финансов;
- повышение эффективности расходования средств местных бюджетов.
Необходимо отметить, что предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований будет осуществляться в условиях сформировавшейся нормативной правовой базы, основой которой является Закон Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ОЗ (ред. от 02.06.2009) "О межбюджетных отношениях во Владимирской области".
Вместе с тем в целях реализации указанных положений предполагается обеспечить выполнение установленных требований к порядку предоставления субсидий, предусматривающих недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, установление четких конечных целей, сроков их достижения, по завершению которых предоставление субсидий должно быть прекращено. Для этого целесообразно объединение отдельных видов субсидий, что позволит муниципалитетам проявить самостоятельность в определении направления расходования указанных средств. При этом ожидаемый результат от проводимой органами местного самоуправления политики предлагается предусматривать в соглашениях, заключаемых между областными департаментами и муниципальными образованиями.
В целом, структура межбюджетных трансфертов характеризуется следующими показателями. Общий объем трансфертов, передаваемых бюджетам муниципальных образований, составит 104,5% к плановым показателям 2009 года, в т.ч. дотации бюджетам муниципальных образований - 100,0%, субвенции - 108,7%, субсидии - 106,9%, из них бюджетные инвестиции на жилищное строительство - 102,5%.
Как положительный момент отмечается, что в условиях продолжающегося финансового кризиса предлагается сохранить на уровне 2009 года размер фонда финансовой поддержки муниципальных образований (4463,5 млн. руб.).
Кроме того, в условиях реализации антикризисных мер за счет средств областного бюджета планируется оказывать финансовую поддержку для обеспечения сбалансированности местных бюджетов. На эти цели также предусмотрены финансовые ресурсы на уровне 2009 года в сумме 349,4 млн. руб. Это должно позволить не снизить уровень бюджетной обеспеченности при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям, а также сохранить качество предоставления муниципальных услуг.
Учитывая, что на территории Владимирской области регулирование межбюджетных отношений областного бюджета с бюджетами всех 127 муниципальных образований будет осуществляться только второй год, то особая роль отводится субъекту РФ по созданию условий по укреплению финансовых основ местного самоуправления, а также регулированию межбюджетных отношений, особенно в части выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.
Передача значительного объема средств в местные бюджеты требует и усиления контроля за их использованием. И здесь значительный вклад может внести внешний финансовый контроль как важнейший элемент системы регионального управления. В связи с этим выделение финансовой помощи местным бюджетам предопределяет проведение обязательного мониторинга состояния муниципальных финансов, исполнения местных бюджетов на предмет оптимизации расходных обязательств, недопущения роста бюджетной кредиторской задолженности, максимального освоения органами местного самоуправления денежных ресурсов, получаемых из бюджетов других уровней бюджетной системы.