Решение от 11.11.2004 г № 16/06

О заключении по проекту закона Владимирской области «Об областном бюджете на 2005 год» к первому чтению

Рассмотрев заключение по проекту закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2005 год" к первому чтению, подготовленное на основании материалов, представленных Законодательным Собранием Владимирской области от 04.11.2004 N 07-07/2168, коллегия Счетной палаты решила:
1.Утвердить заключение по проекту закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2005 год" к первому чтению (прилагается).
2.Направить заключение, утвержденное п. 1 настоящего решения, в Законодательное Собрание Владимирской области и администрацию Владимирской области.
3.Настоящее решение и заключение подлежат опубликованию.
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПРОЕКТ ЗАКОНА
ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ
НА 2005 ГОД" К ПЕРВОМУ ЧТЕНИЮ
Заключение подготовлено на основании норм и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законов Владимирской области от 04.12.1995 N 16-ОЗ (ред. от 09.06.2003) "О Счетной палате Владимирской области", от 24.11.2000 N 82-ОЗ (ред. от 08.07.2004) "О бюджетном процессе во Владимирской области", от 30.04.1999 N 21-ОЗ (ред. от 04.07.2003) "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области", от 04.08.2003 N 76-ОЗ (ред. от 21.04.2004) "О разграничении полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований на 2004 год" и Постановления Губернатора Владимирской области от 06.07.2004 N 398 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Владимирской области".
При подготовке заключения проверены нормативные и методические материалы, расчеты и документы, представленные к законопроекту и составляющие основу формирования областного бюджета, а также использованы результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой области.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
(СОБЛЮДЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ДЕЙСТВУЮЩЕГО БЮДЖЕТНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПРОЕКТА БЮДЖЕТА)
Разработанный администрацией проект закона "Об областном бюджете на 2005 год" представлен на рассмотрение Законодательному Собранию Владимирской области с нарушением срока, предусмотренного статьей 9 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области" - позднее 1 октября текущего года.
Законопроектом предлагается утвердить областной бюджет на 2005 год с дефицитом в размере 339252 тыс. руб., что составит в объеме доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета 5%. Объем и обозначенные в законопроекте источники покрытия дефицита областного бюджета не противоречат требованиям ст. 92, 95 Бюджетного кодекса РФ. В качестве последних предполагается использовать:
- кредиты, полученные от кредитных организаций, доля которых в общем объеме источников финансирования дефицита составит 97,64%;
- доходы от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящегося до отчуждения в областной собственности (1,92%);
- средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности области (0,44%).
При формировании законопроекта выдержаны нормы Бюджетного кодекса РФ относительно предельного объема государственного долга (ст. 107) и предельного объема расходов на его обслуживание (ст. 111), объема текущих расходов по отношению к общему объему доходов (п. 2 ст. 92).
При формировании законопроекта учтены предложения, ранее сформулированные в соответствующих заключениях Счетной палаты Владимирской области, а также в Постановлении Законодательного Собрания области от 24.12.2003 N 762 "О Законе Владимирской области "Об областном бюджете на 2004 год". Например, принята среднесрочная программа развития Владимирской области, утвержден порядок планирования приватизации государственного имущества Владимирской области, разработана и принята областная целевая программа "Модернизация, восстановление и реформирование жилищно-коммунального хозяйства Владимирской области", в области создана единая ветеринарная служба.
Состав показателей в документах и материалах, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствует требованиям норм статей 181, 182 Бюджетного кодекса РФ, а также статьи 7 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области" и статьи 5 Закона Владимирской области "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области". При этом в содержании отдельных материалов, представленных к законопроекту, установлены следующие несоответствия.
План развития государственного сектора экономики должен включать сведения о предельной штатной численности государственных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, однако в рассматриваемом плане представлены сведения о предельной штатной численности без учета аттестованного состава (п. 1 ст. 178 Бюджетного кодекса РФ).
Следует указать, что представленный план развития государственного сектора экономики содержит перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий. Однако порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий Комитетом по управлению государственным имуществом области до настоящего момента не определен.
В нарушение ст. 5 Закона Владимирской области "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области" одновременно с проектом областного бюджета не представлены краткий анализ выполнения программы развития области на среднесрочную перспективу и уточнение указанной программы, исходя из сложившейся ситуации.
В нарушение п. 3 ст. 5 указанного Закона в перечнях областных целевых программ, представленных одновременно с проектом закона, не указаны:
- краткая характеристика каждой из принятых к реализации областных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;
- требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации областных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования.
Анализ соблюдения при составлении законопроекта требований основных направлений бюджетной и налоговой политики, установленных Постановлением Губернатора Владимирской области от 06.07.2004 N 398, показал следующее. Основные направления бюджетной и налоговой политики Владимирской области на 2005 год соответствуют стратегическим направлениям, сформулированным в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2005 году", а также направлениям, принятым в соответствующих разделах Программы развития области до 2006 года.
Ключевыми задачами бюджетной и налоговой политики в 2005 году определены:
- последовательное снижение налоговой нагрузки на экономику, отказ от предоставления неэффективных налоговых льгот;
- исполнение социальных обязательств перед населением области и обеспечение его безопасности;
- внедрение методов бюджетного планирования, ориентированного на результат;
- отмена расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования;
- адаптация межбюджетных отношений к разграничению доходов и расходов между областным и местными бюджетами.
Исходя из намеченных направлений, при формировании доходной части бюджета учтены принятые изменения в налоговой системе, которые приведут к сокращению налоговой нагрузки на экономику области, а именно: снижение ставки единого социального налога до 26%, отмена налога на рекламу, установление норматива отчислений в областной бюджет по налогу на прибыль в размере 17,5%.
Объем средств, который предполагается направить на исполнение социальных обязательств перед населением области и на обеспечение социальной стабильности, в расходной части областного бюджета в 2005 году планируется в сумме 9233104 тыс. руб., или 97% от общей суммы расходных обязательств бюджета. Для реализации данной задачи намечено оказать государственную поддержку из областного бюджета на обеспечение учебного процесса в образовательных учреждениях, организацию оказания медицинской помощи в учреждениях здравоохранения, финансирование социальных пособий и льгот, установленных законодательством, поддержку детей и граждан, нуждающихся в защите государства.
В целях повышения ответственности за эффективность управления бюджетными средствами в интересах населения в проекте бюджета финансовые отношения между областным и местными бюджетами сформированы с учетом изменения налогового законодательства, а также перераспределения полномочий по осуществлению расходных обязательств в соответствии с нормативными актами, регламентирующими межбюджетные отношения.
В результате налогового регулирования, в том числе закрепления единых нормативов отчислений от доходов за местными бюджетами, объем налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов составит 3706908 тыс. руб. При этом в 2005 году планируется предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям в общей сумме 3910892 тыс. руб.
Вместе с тем анализ рассматриваемого законопроекта показывает, что некоторые его положения не отвечают требованиям основных направлений бюджетной и налоговой политики.
Планируется финансовое обеспечение расходных обязательств, которые не относятся к обязательствам областного бюджета: финансирование медицинского центра "Резерв" в сумме 7506 тыс. руб.
В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем и темп роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции являются исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета на очередной финансовый год. Однако параметры, учтенные при формировании проекта бюджета, не в полной мере соответствуют параметрам, заложенным в прогнозе социально-экономического развития области на 2005 год и в основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Так объем валового регионального продукта, использованный при проектировании бюджета и обозначенный в прогнозе, на 5,4% больше принятого в основных направлениях, установленного прогнозом.
При формировании обязательств бюджета не в полной мере завершена работа по переходу от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами в соответствии с положениями Бюджетного послания Президента РФ и Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249.
Подход, принятый при планировании расходных обязательств бюджета, не отвечает определенным в основных направлениях задачам и целям бюджетной политики по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. Реализация новых задач предполагает использование критериев результативности и эффективности бюджетной деятельности.
Цели и конечные результаты многих областных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из областного бюджета в 2005 году, не сформулированы в виде четких критериев и количественно измеримых показателей не только социальной, но и экономической эффективности, не содержат системы оценки их достижения. Областные целевые программы не в полной мере сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.
При формировании областного бюджета на 2005 год не реализована в полной мере поставленная в Бюджетном послании задача распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей. Отсутствует порядок разработки, утверждения и реализации бюджетных целевых программ, финансируемых из областного бюджета.
По мнению Счетной палаты Владимирской области, вышеуказанные обстоятельства обусловлены отсутствием как на федеральном, так и на региональном уровне нормативных актов, методических рекомендаций и пр. по формированию соответствующей системы целей и показателей; по учету конечных, поддающихся измерению показателей значимых результатов расходования средств и экономической эффективности бюджетных затрат при принятии решений о направлениях и объемах бюджетных расходов. Отметим, что в Программе развития области на 2004 - 2006 гг. в приложении N 2 "Перечень и характеристики программных мероприятий" не содержатся разделы, связанные с бюджетной и налоговой политикой. Счетной палатой области направлялись соответствующие предложения по этому вопросу, в том числе и по необходимости включения в перечень программных мероприятий создание системы финансового контроля на территории Владимирской области (перспективы развития органов финансового контроля представительных органов местного самоуправления). Необходимо также отметить, что проводимая бюджетная реформа не может идти в отрыве от административной реформы, однако на региональном уровне увязка этих двух факторов нормативно также не закреплена.
ОСНОВНЫЕ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ
В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области", а также п. 13 Постановления Губернатора Владимирской области от 30.06.2004 N 378 "О процедуре разработки прогнозов социально-экономического развития области" прогноз социально-экономического развития области на 2005 год утвержден Постановлением Губернатора области от 03.06.2004 N 333.
Прогноз параметров основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Владимирской области разработан в двух вариантах и в целом основан на сценарных условиях, предложенных Министерством экономического развития и торговли РФ.
Проект бюджета на 2005 год опирается на оптимистический сценарий макроэкономического развития области. В качестве исходных макроэкономических показателей приняты следующие:
- объем валового регионального продукта - 89661280 тыс. руб.;
- индекс потребительских цен (уровень инфляции) - 108,5%.
При анализе данных прогноза социально-экономического развития области на 2005 год обращают на себя внимание следующие моменты.
По прогнозу, экономическая обстановка в области на предстоящий год претерпит перемены. Складывающаяся макроэкономическая ситуация как в стране, так и области будет характеризоваться замедлением темпов экономического подъема. Так планируемые темпы прироста ВРП в 2005 году по сравнению с ожидаемым исполнением в 2004 году будут меньше на 0,7 процентных пункта. Объем промышленного производства в стоимостном выражении превысит уровень 2004 года на 18,4%, темп прироста продукции в 2005 году ожидается в размере 107,5%. Однако планируемые темпы прироста в 2005 году по сравнению с ожидаемым исполнением в 2004 году будут меньше на 3,7 процентных пункта. Замедление роста объемов производства ожидается по всем основным отраслям, образующим бюджет области. На темпах пополнения доходной базы бюджета скажутся заложенные в прогнозе сокращение прироста объемов производства, рост материальных затрат.
Индекс потребительских цен (декабрь 2005 года к декабрю 2004 года) прогнозируется на уровне 108,5% против ожидаемого в 2004 году темпа роста в 112 процентов. На 2005 год прогнозируется рост оборота розничной торговли в сопоставимых ценах на 17,6% к предыдущему году. Следует отметить, что при прогнозируемом росте розничной торговли в 2005 году темпы прироста по сравнению с ожидаемым исполнением в 2004 году будут меньше на 4,5 процентных пункта.
Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума по прогнозу в 2005 году составит 26% ко всему населению при ожидаемой оценке 2004 года - 29%.
Экспорт продукции (в млн. долл. США) возрастет на 8,8%.
Прогнозируется также улучшение положения в инвестиционной сфере. Ожидается, что до конца года в основной капитал будет вложено средств на 20,4% больше, чем в предыдущем году. Индекс инвестиций составит 107%. Темп роста инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования увеличится в 2005 году по сравнению с ожидаемым в 2004 году на 1 процентный пункт, и их суммарный объем составит 14227460 тыс. руб.
Кроме того, к позитивным тенденциям в социально-экономическом развитии в 2005 году необходимо отнести планируемый рост реальных доходов населения на 0,2%, тогда как в 2004 году ожидается их сокращение на 0,2%.
Удельный вес государственного сектора в общем объеме производства продукции промышленности региона сохранится практически на уровне 2003 - 2004 гг. По прогнозной оценке доля государственного сектора в промышленности в 2005 году снизится на 0,1%, а в сельскохозяйственном производстве останется на уровне 2004 года (ниже 2003 года на 0,5%). Также предполагается снижение доходов от использования государственного имущества организациями, находящимися в госсобственности.
Принцип достоверности бюджета (ст. 28 БК РФ) является составляющим основу бюджетной системы Российской Федерации. Он означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).
Следует отметить, что Счетной палатой области неоднократно отмечалось, что за последние ряд лет прогнозы социально-экономического развития области и основывающаяся на них доходная база бюджета существенно отличались от реального исполнения. Например, в соответствии с оценкой, представленной администрацией Владимирской области, ожидаемый в 2004 году номинальный объем ВРП превысит установленный в п. 2 Постановления Губернатора Владимирской области от 08.07.03 N 345 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Владимирской области и об основных параметрах проекта областного бюджета Владимирской области на 2004 год" показатель на 7656,04 млн. руб., или на 10,9%, и составит 77758,54 млн. руб. Таким образом, темп роста ВРП, ожидаемый в 2004 году, составит 107% против указанного в постановлении 103,6%.
В связи с вышеизложенным решение проблемы повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует разработки принципиально новых программно-целевых подходов прогнозирования, а также необходимо изменение действующей законодательной базы прогнозирования.
ДОХОДЫ БЮДЖЕТА ОБЛАСТИ
Формирование доходной базы консолидированного и областного бюджетов на 2005 год осуществлялось исходя из основных показателей Прогноза социально-экономического развития области на 2005 год. При этом доходная часть бюджета Владимирской области на 2005 год сформирована с учетом продолжающегося изменения федерального налогового законодательства.
Указанные изменения налогового законодательства, а также предусмотренное в законопроекте изменение нормативов распределения налоговых доходов по бюджетам различных уровней приведут к увеличению доходов консолидированного бюджета на 1145907 тыс. руб. (1,28% ВРП) против ожидаемой оценки за 2004 год. При этом доля его налоговых доходов консолидированного бюджета Владимирской области в ВРП в 2005 году должна увеличиться на 0,2 процентных пункта относительно их ожидаемой оценки в 2004 году. В законопроекте общая сумма доходов консолидированного бюджета предусматривается в размере 14412241 тыс. руб., или 16,07% к ВРП. Объем налоговых и неналоговых доходов по прогнозу составляет 11980739 тыс. руб., или 13,36% к ВРП. Следует отметить, что в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2005 год объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области был определен в большем размере - 14,18% к ВРП. Собственные доходы консолидированного бюджета прогнозируются с ростом на 16,4% к уровню ожидаемого исполнения 2004 года и составят 13,4% к прогнозируемому объему ВРП.
Налоговые доходы в 2005 году составят 10995745 тыс. руб., или 12,26% к ВРП, неналоговые - 984994 тыс. руб., или 1,09% к ВРП. Реальное увеличение налоговых доходов к уровню ожидаемого исполнения в 2004 году составит 17,3%, неналоговых доходов 6,8%.
В структуре доходов бюджета области удельный вес собственных доходов по сравнению с ожидаемым исполнением 2004 года увеличивается с 80,2% до 96,3%. Основную долю в собственных доходах бюджета области по проекту бюджета на 2005 год займут налоговые доходы (73,9%), в которых наибольшая доля приходится на налог на доходы с физических лиц (30,8%). В неналоговых доходах наибольший удельный вес (37,5%) занимают платежи, взимаемые государственными организациями за выполнение определенных функций.
Анализ расчетов прогнозируемых поступлений доходов консолидированного бюджета области на 2005 год показал, что они выполнены на основе традиционно сложившейся методики расчета доходного потенциала и все расчеты обоснованны. В расчетах поступлений по отдельным видам налоговых платежей учтены графики погашения реструктуризированной задолженности по налоговым платежам, пеням и штрафам.
Вместе с тем считаем целесообразным в целях повышения степени точности и обоснованности параметров доходной базы бюджета области создать более обоснованную методическую базу по расчету значений соответствующих показателей доходной части бюджета области. Данные методические указания должны предусматривать алгоритмы расчета налогооблагаемой базы, облагаемых оборотов, уровней собираемости налоговых доходов. Счетная палата области располагает определенными наработками по данному вопросу.
Динамика основных налоговых доходов в 2005 году характеризуется ростом налога на прибыль организаций на 19,7% по сравнению с ожидаемым поступлением в 2004 году. Следует отметить, что в связи с изменением действующего законодательства ставка налога, зачисляемая в консолидированный бюджет области, уменьшилась на 1,5%. По этой причине консолидированный бюджет области недополучит налога в 2005 году на сумму в 125600 тыс. руб. Дополнительные поступления в консолидированный бюджет области обеспечены в основном за счет проведенных мероприятий по реструктуризации задолженности по налогу на прибыль прошлых лет в сумме 111400 тыс. руб. Собираемость налога на прибыль в 2005 году прогнозируется на уровне 100% при его ожидаемом в 2004 году - 95,7%.
При расчете поступлений налога на доходы с физических лиц учтено увеличение объема необлагаемого совокупного дохода на стандартные, социальные, имущественные и иные налоговые вычеты. Удельный вес налоговых вычетов в объеме совокупного дохода физических лиц составит 5,4%. Также в расчете учтено снижение ставки социального налога. Данное изменение приводит к увеличению поступлений налога в консолидированный бюджет Владимирской области в 2005 году к 2004 году на 329200 тыс. руб.
Увеличение акцизных платежей планируется на 8,6% по сравнению с ожидаемым исполнением 2004 года. Основной удельный вес в поступлении акцизов по подакцизным товарам (продукции) занимают акцизы на алкогольную продукцию (58,5%).
Поступления налогов на совокупный доход к уровню 2003 года будут увеличены на 38,6%, что обусловлено изменением действующего законодательства в порядке расчета данных налогов.
Сумма налога на имущество на 2005 год в консолидированный бюджет области составит 2097498 тыс. руб., что почти в 1,3 раза выше ожидаемой оценки поступлений в 2004 году. Учитывая, что инвентаризация строений, помещений, сооружений проходит медленными темпами, при расчете налога на имущество с физических лиц учитывалось увеличение стоимости имущества и полнота его инвентаризации.
В прогнозе налоговых доходов консолидированного бюджета области на 2005 год предусмотрены поступления задолженности по отмененным налогам, сборам и иным платежам в сумме 73700 тыс. руб., что составляет 0,67% от налоговых доходов. Следует отметить, что в материалах к законопроекту расчеты по поступлению в консолидированный бюджет Владимирской области задолженности по отмененным налогам, сборам и иным платежам не представлены.
Резервом увеличения доходов бюджета области в 2005 году может являться активизация работы по сокращению налоговой задолженности. Так, согласно данным Управления Федеральной налоговой службы по Владимирской области, по состоянию на 01.10.2004 недоимка по обязательным налоговым платежам составила 1380291 тыс. руб., в том числе:
- по федеральным налогам и сборам - 966461 тыс. руб.;
- по региональным налогам и сборам - 188345 тыс. руб.;
- по местным налогам и сборам - 182974 тыс. руб.;
- по налогам со специальным налоговым режимом - 42511 тыс. руб.
Неналоговые доходы проекта консолидированного бюджета на 2005 год предусмотрены в объеме 984994 тыс. руб., что на 62528 тыс. руб., или на 6,7%, выше ожидаемого исполнения 2004 года. По-прежнему неналоговые доходы играют незначительную роль в формировании доходной базы бюджета. По прогнозу удельный вес неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджета уменьшится в 2005 году до 6,8% по сравнению с 6,9%, ожидаемыми в 2004 году.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, прогнозируются в сумме 622640 тыс. руб., что составляет 63,2% от общей суммы неналоговых доходов. Основные поступления указанных доходов формируются за счет арендной платы за земельные участки (65,4%). При расчете арендной платы за земельные участки учтены изменения, предусмотренные Федеральным законом от 25.10.01 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым юридические лица должны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды либо приобрести их в собственность. В 2004 году право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков оформили 180 предприятий. По этой причине сумма арендной платы увеличится по сравнению с ожидаемой оценкой поступления 2004 года на 60600 тыс. руб. и составит в 2005 году 388600 тыс. руб.
В состав плана развития государственного сектора экономики включена программа приватизации государственного имущества Владимирской области.
Программа приватизации государственного имущества во Владимирской области на 2005 год разработана в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Вместе с тем в программе приватизации:
- не определены предполагаемые способы приватизации по каждому объекту, сроки приватизации;
- отсутствует прогноз начальной цены приватизируемого предприятия и продаваемого пакета акций.
Согласно Программе приватизации государственного имущества на 2005 год предполагается поступление средств в областной бюджет в сумме 8000 тыс. руб., из них:
- от продажи государственного имущества - 1500 тыс. руб.;
- от продажи земельных участков - 6500 тыс. руб.
Предусматривается приватизация 19 областных государственных унитарных предприятий и продажа акций 18 открытых акционерных обществ. В отношении 6 открытых акционерных обществ (автотранспортные предприятия) предусматривается сохранение в областной собственности пакетов акций, составляющих 51 процент уставного капитала. В отношении 16 открытых акционерных обществ, в т.ч. 10 предприятий хлебопекарной промышленности, предполагается принять решение об использовании специального права - "золотой акции".
Поступления от продажи земель в областной бюджет в 2005 году проектируются на уровне 6500 тыс. руб. Вместе с тем по продажам земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также прав на заключение договоров их аренды, имеются резервы роста поступления доходов в областной бюджет на перспективу, в том числе связанные с ценой выкупа земельных участков и количеством продаваемых земельных участков после разграничения государственной собственности на землю.
Статьей 13 законопроекта предполагается увеличение поступлений в областной бюджет сверх сумм, установленных законопроектом, а именно: в проектировках доходной части бюджета не учитываются поступления от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений. Суммы данных поступлений не определены, что является нарушением статьи 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, а также статьи 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета. Объем поступлений внебюджетных средств в текущем году планируется в сумме 135427 тыс. руб. Следует также отметить, что по таким получателям средств областного бюджета, как Областной промышленно-коммерческий лицей, Центр туристско-краеведческой и экскурсионной работы, ряд учреждений культуры, поступления от платных услуг составляют более половины бюджетного финансирования.
Следует отметить, что в составе материалов к законопроекту был представлен перечень юридических лиц, имеющих право на безвозмездное пользование государственным имуществом области в 2005 году, который состоял из 45 организаций. Ранее данный перечень утверждался Законодательным Собранием области. В 2005 году имущество областной собственности будет передаваться в безвозмездное пользование согласно постановлениям Губернатора области. Вместе с тем следует отметить, что указанный перечень требует дополнительного обоснования. Так в него включены юридические лица, которые являются коммерческими организациями либо не являются организациями, финансируемыми из областного бюджета.
Дополнительным резервом бюджетной системы на 2005 год могут стать поступления от взыскания задолженности по арендной плате в размере 9075 тыс. руб.
Резервом поступления доходов в областной бюджет является взыскание задолженности по перечислению части прибыли ГУП перед бюджетом. В случае надлежащего администрирования по ее взысканию в 2005 году дополнительные поступления составят порядка 30,76 тыс. руб. (ГУП "Лечебно-производственные мастерские" - 6,26 тыс. руб.; ГУП "МНУ Покровское" - 24,5 тыс. руб.).
Статьей 12 законопроекта предполагается установить, что сельскохозяйственные ГУП будут производить отчисления от прибыли не ежеквартально, а по итогам года. Необходимо указать, что вводимая законопроектом норма будет распространяться на единственное сельскохозяйственное ГУП, находящееся на территории области, - ГУП "Тепличный". Вместе с тем необходимо отметить, что принятие рассматриваемого предложения приведет к значительным выпадающим доходам - 900 тыс. руб. областного бюджета по отчислениям от прибыли ГУП.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА
Объем расходных обязательств областного бюджета на 2005 год сформирован в условиях проведения бюджетной реформы, в том числе реформирования бюджетной классификации.
Положительным моментом процесса формирования проекта областного бюджета на 2005 год можно отметить работу администрации области по установлению заданий учреждениям, финансируемым из областного бюджета, по предоставлению государственных услуг населению, а также подготовку администраторами бюджетных средств докладов о планах и результатах деятельности в 2003 году и планах работы на 2004 - 2005 годы, которые должны были стать основой для формирования бюджетных проектировок расходных обязательств бюджета.
В этих целях требуется завершить работу по формированию системы целей и показателей результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, показателей результативности бюджетных расходов на выполнение соответствующих государственных функций. Необходимо завершить оптимизацию бюджетной сети на основе результатов проведения административной реформы, а также обеспечить полную инвентаризацию действующих расходных обязательств в части обоснованности их действующими правовыми нормами или методами расчета. Немаловажную роль здесь должны сыграть главные распорядители и распорядители средств. Так, например, планы мероприятий по оптимизации бюджетного сектора, разработанные главными распорядителями средств областного бюджета на 2004 - 2005 гг. в соответствии с Постановлением Губернатора Владимирской области от 14.04.2004 N 238, не в полной мере предусматривают мероприятия по реструктуризации сети государственных учреждений и предприятий по следующим позициям, предложения об отмене, приостановлении действующих нормативных правовых актов, исполнение которых влечет за собой расходование средств областного бюджета на мероприятия, не обеспеченные реальными источниками финансирования; обоснование (расчеты) экономии средств областного бюджета (в расчете на год) в результате оптимизации бюджетного сектора, а также предложения об использовании указанной экономии в 2005 году.
По отношению к объему расходов 2004 года (без учета доходов от внебюджетной деятельности) расходные обязательства бюджета по финансированию учреждений и мероприятий, а также оказанию финансовой помощи местным бюджетам в 2005 году возрастут на 23,73% и составят 9533169 тыс. руб. Основная часть бюджетных средств будет направлена на финансирование текущих расходов в сумме 9152913 тыс. руб. (96%). Необходимо обратить внимание, что финансирование капитальных расходов определено в сумме 380256 тыс. руб., или на 356908,9 тыс. руб. меньше, чем в 2004 году. В структуре расходных обязательств 2005 года доля капитальных вложений в основные фонды составит 4,0%, тогда как в текущем году 9,5%.
Ведомственная структура расходов областного бюджета предусматривает финансирование в 2005 году новых получателей средств бюджета - учреждений начального и среднего профессионального образования, находящиеся в муниципальных образованиях и финансируемые в текущем году из средств федерального бюджета (44 ед.). При этом число бюджетополучателей увеличится с 192 до 299.
Наряду с ведомственной структурой изменена структура построения расходных обязательств бюджета, что обусловлено реформированием бюджетной классификации, в рамках которой сформированы проектировки бюджетных расходов на 2005 год.
В приоритетном порядке в проекте бюджета предусмотрено финансирование расходов, направленных на финансовую поддержку местных бюджетов, доля которых в расходных обязательствах бюджета составит 41,03%. При этом в областном бюджете 2005 года на эти цели предусмотрено формирование четырех фондов в общей сумме 3206923 тыс. руб.: финансовой поддержки местных бюджетов, софинансирования социальных расходов, компенсаций, муниципального развития.
Сохраняется социальная направленность областного бюджета. Так с учетом финансовой помощи местным бюджетам на реализацию социальной политики планируется направить 20,76% всех расходных обязательств, или 1979521 тыс. руб., на здравоохранение и спорт - 14,66%, или 1397146 тыс. руб., на нужды образования - 25,41%, или 2422293 тыс. руб. Расходы на обеспечение правоохранительной, противопожарной деятельности и деятельности в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций составят 351328 тыс. руб., или 3,69%.
Расходы целевых бюджетных фондов (территориальный дорожный фонд и фонд воспроизводства и охраны природных ресурсов) согласно законопроекту составят 750855 тыс. руб. Причем расходы областного целевого дорожного фонда уменьшены по сравнению с планом 2004 года на 19%, а расходы областного целевого фонда воспроизводства и охраны природных ресурсов уменьшатся почти в два раза. Сокращение объемов расходных обязательств бюджета по указанным направлениям обусловлено изменением законодательства в связи с разграничением полномочий между органами власти, в результате которого на федеральный уровень передаются полномочия по проведению геологоразведочных работ, охране и воспроизводству водных объектов, платежам по водному налогу. Органам местного самоуправления переданы полномочия по содержанию дорог муниципального значения, а также доходы от поступлений земельного налога за земли городов и поселков.
В разрезе функциональной классификации расходов областного бюджета, с учетом финансовой помощи муниципальным бюджетам (в сравнении с первоначально утвержденными ассигнованиями на 2004 год), наиболее значительно увеличиваются расходные обязательства бюджета по разделам "Жилищно-коммунальное хозяйство" - на 306,2%, "Социальная политика" - на 75,1%, "Образование" - на 46%, "Культура, кинематография и средства массовой информации" - на 40,3% и "Здравоохранение и спорт" - на 27,8%. Доля данных расходов в общем объеме расходных обязательств увеличится соответственно с 2,45%, 14,3%, 20,98%, 1,01% и 13,82% в 2004 году до 8,26%, 20,76%, 25,41%, 1,18% и 14,66% в 2005 году.
Расходы по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" планируются в 2005 году с ростом на 37,6%, хотя их доля в обязательствах бюджета сохраняется на уровне текущего года.
Дополнительный (относительно текущего года) объем ассигнований по вышеуказанным разделам планируется направить на финансирование расходов:
- по обеспечению деятельности отрасли жилищно-коммунального хозяйства, в том числе на содержание департамента жилищно-коммунального хозяйства (3610 тыс. руб.), разработке градостроительной документации, а также содержанию жилого фонда, переданного в ведение органов местного самоуправления (222905 тыс. руб.);
- по социальной поддержке населения, находящегося в трудной жизненной ситуации, содержанию специализированных социальных учреждений, выплате пособий и льгот в общей сумме 899810 тыс. руб.;
- по содержанию учреждений начального и среднего профессионального образования, финансируемых в текущем году за счет средств федерального бюджета (359974 тыс. руб.), а также обеспечению социальной поддержки детей-инвалидов (2832 тыс. руб.) и педагогических работников (38131 тыс. руб.);
- по обеспечению мер социальной поддержки работников учреждений культуры, работающих и проживающих в сельской местности (5823 тыс. руб.);
- по организации оказания медицинской помощи в муниципальных специализированных медицинских учреждениях (24477 тыс. руб.), а также обеспечению социальной поддержки работников учреждений здравоохранения (16982 тыс. руб.);
- по обеспечению деятельности аттестованного личного состава противопожарной службы, финансируемого ранее за счет средств федерального и местных бюджетов (40188 тыс. руб.).
Вместе с тем законопроектом предусматривается сокращение расходных обязательств бюджета на 39,1% по охране окружающей среды, при снижении их доли в общих расходах соответственно с 0,76% до 0,38%. Ассигнования на общегосударственные расходы снижаются в 2005 году на 27,9% при сокращении их доли в расходных обязательствах бюджета с 5,46% в 2004 году до 3,27%. Финансирование расходов на обеспечение деятельности дорожного хозяйства и содержания транспорта уменьшается в 2005 году на 8,1%, их доля в расходных обязательствах бюджета снизится с 10,45% до 9,97%.
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА С БЮДЖЕТАМИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Проектом закона об областном бюджете на 2005 год предусматриваются финансовые взаимоотношения областного бюджета с 34 муниципальными образованиями Владимирской области, перечень которых установлен в соответствии с Законом Владимирской области от 03.06.2003 N 38-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области". При этом в законопроекте дополнительно установлены взаимоотношения с городом Лакинском, являющимся внутригородским муниципальным образованием города Собинки. Основанием для этого послужило решение Владимирского областного суда от 20.08.2004 по делу N 3-126/2004 о признании недействующим вышеуказанного Закона в части отнесения муниципального образования г. Лакинск к внутригородскому муниципальному образованию города Собинки. Однако соответствующие изменения в Закон Владимирской области от 03.06.2003 N 38-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" не внесены.
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 12.08.2004) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2005 года органам государственной власти Владимирской области необходимо установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В настоящее время органами государственной власти Владимирской области проводится работа по установлению статуса муниципальных образований Владимирской области исходя из численности проживающего в них населения. По состоянию на 10.11.2004 законами Владимирской области соответствующими статусами муниципальных образований наделены лишь округ Александров (муниципальный район), Петушинский район (муниципальный район), город Ковров (городской округ), город Гусь-Хрустальный (городской округ), города Александров, Струнино, Карабаново, Покров, Петушки, Суздаль и поселки Балакирево, Вольгинский, Городищи (городские поселения).
При расчете взаимоотношений областного бюджета и бюджетов муниципальных образований предусмотрены единые нормативы отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов и специальных налоговых режимов в бюджеты территорий, что соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации, определенному ст. 28 Бюджетного кодекса РФ, и статьи 6 Федерального закона N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Налоговый ресурс муниципальных бюджетов по единым нормативам отчислений, с учетом неналоговых доходов, оценочно спрогнозирован в сумме 3706908,0 тыс. руб., что обеспечивает расчетные суммарные расходы бюджетов территорий (без учета целевых расходов) на 60,9%.
Формирование расходов бюджетов муниципальных образований Владимирской области на 2005 год осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Владимирской области, что соответствует требованиям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 12.08.2004). Исходные данные по расходам бюджета области определены в соответствии со ст. 86, 87 Бюджетного кодекса РФ. В связи с этим бюджетам территорий, не обеспечивающим покрытие суммарных расходов доходными источниками, из областного бюджета передаются доходы по дополнительным нормативам отчислений от регулирующих налогов в сумме 1511417,0 тыс. руб. Таким образом, расходные обязательства бюджетов муниципальных образований обеспечены доходами от единых и дополнительных нормативов отчислений (с учетом неналоговых доходов) на 85,7%, что соотносимо с проектировками бюджета на 2004 год. Необходимо отметить, что законопроектом в 2005 году, в связи с передачей на областной уровень расходных полномочий, учтено сокращение расходных обязательств местных бюджетов на 1430469 тыс. руб.
Одним из инструментов обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Владимирской области выступают межбюджетные трансферты из областного бюджета.
Особенностью проекта областного бюджета на 2005 год по разделу "Межбюджетные трансферты" является его формирование в условиях радикальных преобразований межбюджетных отношений в результате перераспределения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, изменения формы предоставления социальных льгот путем перевода натуральных льгот в денежную форму, повышения роли и ответственности регионов в обеспечении развития социальной сферы и экономического потенциала.
Расходы проекта областного бюджета на 2005 год по разделу "Межбюджетные трансферты" предусматриваются в объеме 3910892,0 тыс. руб., или 41% всех расходов областного бюджета. По данному разделу предполагается образование следующих областных фондов в общей сумме 3206923,0 тыс. руб., в т.ч.:
- фонд финансовой поддержки местных бюджетов - 333607,0 тыс. руб.;
- фонд компенсаций - 2402739,0 тыс. руб.;
- фонд софинансирования социальных расходов - 389040,0 тыс. руб.;
- фонд муниципального развития - 81537,0 тыс. руб.
При этом необходимо обратить внимание на несоответствия в наименовании Фонда муниципального развития, применяемого в тексте проекта закона и приложений к нему. Так в функциональной классификации расходов проекта областного бюджета на 2005 год в разделе "Межбюджетные трансферты" указан "Фонд регионального развития", а в тексте законопроекта, в пояснительной записке к нему главного финансового управления администрации области и в распределении средств данного фонда по бюджетам муниципальных образований указывается "Фонд муниципального развития".
Законопроектом кроме указанных фондов предусматривается финансовая помощь бюджетам территорий в виде дотаций в сумме 685225,0 тыс. руб., в том числе:
- дотация на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований - 362320,0 тыс. руб.;
- дотация на стабилизацию доходной базы муниципальных образований - 100000,0 тыс. руб.;
- дотация на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, - 222905,0 тыс. руб.
Выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований Владимирской области осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе областного бюджета фонда финансовой поддержки местных бюджетов.
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки местных бюджетов распределяются между муниципальными образованиями Владимирской области, расчетная бюджетная обеспеченность бюджетов которых не превышает уровень расчетной среднеобластной бюджетной обеспеченности в размере 1497 руб. на одного жителя, рассчитанного исходя из приведенного налогового ресурса. Распределение средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлено в соответствии с методикой распределения средств Областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2005 год (приложение N 13 к проекту закона). Всего объем дотаций из ОФФП на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности на 2005 год рассчитан по 23 территориям в сумме 333607,0 тыс. руб.
Предлагаемая методика распределения средств ОФФП позволяет увеличить плановую среднюю бюджетную обеспеченность по муниципальным образованиям до 2718,9 рублей. При этом среднее отклонение бюджетной обеспеченности составит 421,8 руб., или 15,5% от средней бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям. При этом до выравнивания расчетная величина среднего отклонения оценивается в размере 621,2 руб. (24,9%).
За счет средств Областного фонда компенсаций бюджетам территорий направляются субвенции на финансирование основных общеобразовательных программ, социального обеспечения и поддержки детей-сирот и детей-инвалидов, социальной поддержки отдельных категорий граждан в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении, субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг. Доля бюджетных средств Фонда компенсаций в объеме межбюджетных трансфертов составляет 61,9%, что свидетельствует о социальных приоритетах финансовой помощи, направляемой органам местного самоуправления. При этом объем действующих обязательств по данным субвенциям определен расчетным методом в соответствии с Постановлением Губернатора Владимирской области от 06.07.2004 N 398, где данные расходы рассчитаны с учетом индексации плановых расходов 2004 года, а именно: на оплату электроэнергии и материальные затраты применяется коэффициент 1,085, другие расходы по оплате коммунальных услуг - 1,2.
Следует отметить, что в прогнозе консолидированного бюджета области на 2005 год предусматривается равенство доходов и расходных обязательств бюджетов муниципальных образований при дефиците областного бюджета в объеме 339252,0 тыс. руб. При этом прогнозная сбалансированность бюджетов территорий в основном достигнута направлением в муниципальные образования области значительного объема финансовой помощи в общей сумме 916326,0 тыс. руб., в том числе в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в сумме 333607,0 тыс. руб., дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований в сумме 362320,0 тыс. руб. и субсидии на частичное финансирование расходов бюджетов муниципальных образований по оплате труда работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств местных бюджетов, в сумме 220399,0 тыс. руб.
В условиях ограниченности средств муниципальных бюджетов с целью проведения скоординированной социальной политики важной мерой в проекте областного бюджета на 2005 год является финансовая поддержка территорий за счет Фонда софинансирования социальных расходов, удельный вес которого в объеме межбюджетных трансфертов составляет 9,9%.
Средства фонда в бюджеты территорий направляются в виде субсидий. При этом в составе фонда предусмотрены субсидии на частичное финансирование расходов бюджетов муниципальных образований по оплате труда работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств местных бюджетов. Объем средств данной субсидии рассчитан исходя из направления органами местного самоуправления 40% налоговых, неналоговых доходов и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на финансирование оплаты труда с начислениями работников бюджетной сферы. Удельный вес указанной субсидии в объеме Фонда софинансирования социальных расходов составляет 56,7%.
Областной фонд муниципального развития объединяет инвестиционные расходы, передаваемые из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в виде субсидий на поддержку инвестиций в развитие муниципальной инфраструктуры, в сумме 61537,0 тыс. руб., а также субсидии на реализацию Закона Владимирской области от 14.10.2004 N 155-ОЗ "О целевой программе "Обеспечение жильем молодых семей Владимирской области на 2004 - 2010 годы" в сумме 20000,0 тыс. руб.