Решение Владимирского УФАС России от 19.04.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 09.04.2010
Решение в полном объеме изготовлено 19.04.2010
Комиссия Владимирского УФАС России (далее – Управление) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Потанина А.М. - председатель комиссии (заместитель руководителя Управления);
Куликова Н.К. - член комиссии (начальник отдела);
Митрофановой О.В. – член комиссии (главный государственный инспектор);
Винновой Л.Н. - член комиссии (ведущий специалист-эксперт),
рассмотрев дело № К-119-02/2010 по признакам нарушения Советом народных депутатов города Покров Петушинского района Владимирской области (далее - Совет народных депутатов г. Покров) (601120, Владимирская область, Петушинский р-н, г. Покров, ул. Советская, д.42) частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции
Установила:
В рамках проведения по поручению ФАС России контрольных мероприятий по соблюдению антимонопольного законодательства на рынке оказания похоронных услуг, Управлением в Администрацию г. Покров Петушинского р-на Владимирской области был направлен запрос от 28.01.2010 исх. № 02/216 – юев о предоставлении информации по вопросу передачи в ведение хозяйствующих субъектов города кладбищ на территории г. Покров.
В ответ на запрос Администрация г. Покров представила в Управление (вх. № 709 от 27.02.2010) решение Совета народных депутатов г. Покров № 467/54 от 28.07.2009 «Об утверждении Положения «О порядке оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО «Город Покров»» с приложением Положения о порядке оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО «Город Покров»» (далее – Положение), содержащего также Правила содержания и эксплуатации муниципального кладбища города Покров (далее - Правила), Правила предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений (далее – Правила предоставления участков земли).
Из указанного Положения следует, что :
- муниципальные кладбища г. Покрова переданы в ведение МУП ЖКУ г. Покрова (п.п.1.3., 1.4. Положения);
- оказание похоронных (ритуальных) услуг, в том числе гарантированного перечня услуг по погребению, погребение умерших, в том числе не имеющих родственников, либо от которых отказались родственники, личность которых не установлена, осуществляется исключительно МУП ЖКУ г. Покрова либо другими организациями по договору с МУП ЖКУ г. Покров (п.п.1.3.-1.5 , 2.1., 2.2.Положения, п.п.5.1., 6, 7 Правил);
- МУП ЖКУ г. Покрова осуществляет отвод земельных участков под захоронение (п.6 Правил, п.п.25, 38 Правил предоставления участков земли);
- МУП ЖКУ г. Покрова осуществляет регистрацию и ведет учет захоронений (п.п.36,39,40,42 Правил предоставления участков земли).
Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа (пункт 23 части 1 статьи 16).
Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Статьями 16, 17, пунктом 3 статьи 18 Закона о погребении установлено, что органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для погребения, устанавливают правила содержания мест погребения, определяют порядок деятельности специализированных служб.
Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, то есть ограничиваются гражданские права последних.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг погребению на безвозмездной основе. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься данной деятельностью, в том числе в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета. Услуги по погребению не востребованных и безродных должны также осуществляться на конкурсной основе, так как осуществляются за бюджетные средства.
Как установлено статьей 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.
Согласно части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5)установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции.
Согласно пункту 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Системное толкование норм Закона о погребении, по мнению Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, отраженному в Постановлении от 23.09.2008 № 12027/07, свидетельствует о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
Согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, целью которых является получение прибыли. Согласно Уставу МУП ЖКХ г. Покров является коммерческой организацией, создано в целях получения прибыли и на содержании которого находятся кладбища.
Вместе с тем, Совет народных депутатов г. Покров решением от 28.07.2009 № 467/54 утвердил Положение, в котором в нарушение Закона о погребении и Закона о защите конкуренции, установлены ограничения в отношении такого вида деятельности как оказание (похоронных) ритуальных услуг, а именно, оказание похоронных (ритуальных) услуг, в том числе гарантированного перечня услуг по погребению, погребение умерших, в том числе не имеющих родственников, либо от которых отказались родственники, личность которых не установлена, осуществляется исключительно МУП ЖКУ г. Покрова либо другими организациями по договору с МУП ЖКУ г. Покров (п.п.1.3.-1.5 , 2.1., 2.2.Положения, п.п.5.1., 6, 7 Правил)
Кроме того, Совет народных депутатов г. Покров указанным Положением наделил хозяйствующий субъект функциями и правами органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела и связанных с ним услуг, в том числе функциями контрольно - распорядительного характера, в части закрепления в ведение МУП ЖКУ г. Покров муниципальных кладбищ, отвода земельного участка для захоронения, регистрации и учета захоронений.
Преимущества хозяйствующим субъектам, создаваемые путем передачи в их ведение органами местного самоуправления общественных кладбищ, фактически не позволяют другим хозяйствующим субъектам, свободно заниматься предпринимательской деятельностью на рынке ритуальных услуг. Предприятие, наделенное административно-властными полномочиями, регулирует процесс оказания ритуальных услуг по своему усмотрению, находясь при этом вне конкуренции.
Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела, наделенная административно-властными полномочиями путем передачи в ведение территории общественных кладбищ с правом осуществления всего комплекса ритуальных услуг имеет преимущественные права по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг. Таким образом, иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, имеют ограниченные возможности самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг, что снижает конкурентоспособность данных субъектов, ущемляет их экономические интересы, приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
При таких обстоятельствах, следует признать, что Совет народных депутатов города Покров Петушинского района Владимирской области, утвердивший своим решением от 28.07.2009 № 467/54 Положение «О порядке оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО «Город Покров», совершил нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренное пунктом 1 части 1, частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьями 23, 40, 41, 45, 49, 50 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать Совет народных депутатов города Покров Петушинского района Владимирской области, совершившим нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренное пунктом 1 части 1, частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №-135 «О защите конкуренции», выразившееся в принятии Советом народных депутатов города Покров Петушинского района Владимирской области Положения «О порядке оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО «Город Покров», утвержденного решением Совета от 28.07.2009 № 467/54, которое вводит запреты и ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности (оказание похоронных (ритуальных услуг) (предоставление МУП ЖКУ г. Покров (специализированной организации) исключительного права на оказание похоронных (ритуальных) услуг, в том числе гарантированного перечня услуг по погребению, погребение умерших, в том числе не имеющих родственников, либо от которых отказались родственники, личность которых не установлена, либо другими организациями по договору с МУП ЖКУ г. Покров), что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания похоронных (ритуальных) услуг на территории МО г. Покров, а также наделяет хозяйствующий субъект – МУП ЖКУ г. Покров функциями и правами органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела и оказания связанных с ним услуг, в том числе контрольными полномочиями (закрепление в ведение МУП ЖКУ г. Покров муниципальных кладбищ, отвод земельного участка для захоронения, регистрации и учета захоронений).
2.Выдать Совету народных депутатов города Покров Петушинского района Владимирской области предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в срок до 01.06.2010 путем внесения изменений в Положение «О порядке оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО «Город Покров», утвержденное решением Совета от 28.07.2009 № 467/54.
Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия
Настоящее решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
За невыполнение в установленный срок решения, предписания антимонопольного органа частью 26 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение, предписание антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
А.М.Потанин
Члены Комиссии
Н. К. Куликов
О.В.Митрофанова
Л. Н. Виннова