Решение от 15.11.2005 г № 16/2

О заключении по проекту закона Владимирской области «Об областном бюджете на 2006 год» к первому чтению

Рассмотрев заключение по проекту закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2006 год" к первому чтению, подготовленное на основании материалов, представленных Законодательным Собранием Владимирской области от 31.10.2005 N 07-07/2479, коллегия Счетной палаты решила:
1.Утвердить заключение по проекту закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2006 год" к первому чтению (прилагается).
2.Направить заключение, утвержденное п. 1 настоящего решения, в Законодательное Собрание Владимирской области и администрацию Владимирской области.
3.Настоящее решение и заключение подлежат опубликованию.
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПРОЕКТ ЗАКОНА
ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2006 ГОД"
К ПЕРВОМУ ЧТЕНИЮ
Заключение подготовлено на основании норм и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законов Владимирской области от 04.12.1995 N 16-ОЗ (ред. от 09.06.2003) "О Счетной палате Владимирской области", от 24.11.2000 N 82-ОЗ (ред. от 05.05.2005) "О бюджетном процессе во Владимирской области", от 30.04.1999 N 21-ОЗ (ред. от 09.11.2004) "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области", от 10.10.2005 N 139-ОЗ "О межбюджетных отношениях во Владимирской области" и Постановления Губернатора Владимирской области от 30.06.2005 N 379 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Владимирской области и об основных параметрах проекта областного бюджета Владимирской области на 2006 год".
При подготовке заключения проверены нормативные и методические материалы, расчеты и документы, представленные к законопроекту и составляющие основу формирования областного бюджета, а также использованы результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Владимирской области.
Общие положения
Проект закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2006 год" представлен на рассмотрение Законодательному Собранию Владимирской области в установленный ст. 6 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области" срок.
При формировании законопроекта выдержаны нормы Бюджетного кодекса РФ относительно предельного объема государственного долга (ст. 107) и предельного объема расходов на его обслуживание (ст. 111), объема текущих расходов по отношению к общему объему доходов и предельного размера дефицита бюджета (ст. 92), размера государственных гарантий по выданным кредитам (ст. 134).
Представленный в материалах проекта закона состав показателей содержит, в основном, все основные характеристики бюджета, установленные ст. 181, 182 Бюджетного кодекса РФ, ст. 6 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области", ст. 5 Закона Владимирской области "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области".
Вместе с тем установлены несоответствия содержания некоторых материалов проекта закона требованиям действующего федерального и областного бюджетного законодательства.
Так необходимы уточнения штатной численности государственных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, представленной в плане развития государственного сектора экономики (п. 1 ст. 178 Бюджетного кодекса РФ). Предельная численность государственных служащих представлена в указанном плане без учета штатных единиц департамента административных органов и общественной безопасности администрации области, государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники администрации области, контрольно-ревизионной инспекции администрации области.
Объем поставок продукции для областных нужд, согласно материалам проекта закона, представлен только в стоимостном выражении. В перечне не предусмотрены расчеты по соответствующим главным распорядителям бюджетных средств, не указаны источники финансирования, за счет которых будут обеспечены государственные нужды.
В перечне областных целевых программ в нарушение п. 3 ст. 5 Закона Владимирской области от 30.04.1999 N 21-ОЗ "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области" не указаны:
- краткая характеристика каждой из принятых к реализации областных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;
- требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации областных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования.
Принятая к реализации на 2006 год бюджетная и налоговая политика Владимирской области соответствует направлениям, указанным в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2005. Главными целями являются: последовательное повышение уровня и качества жизни населения, а также обеспечение безопасных условий жизни граждан.
Для реализации указанных целей в 2006 году органам государственной власти необходимо обеспечить:
- сбалансированность ресурсов и выполнение действующих расходных обязательств бюджета;
- высокий уровень собираемости налогов и иных платежей, улучшение налогового администрирования;
- социальную ориентированность бюджета, в том числе доступность услуг здравоохранения и образования, социального обеспечения;
- применение программно-целевых методов планирования и осуществления бюджетных расходов;
- отмену не обеспеченных источниками финансирования расходных полномочий;
- оказание финансовой помощи местным бюджетам для выполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий.
Для обеспечения устойчивости областного бюджета, а также сбалансированности финансовых ресурсов проект областного бюджета будущего года по доходным источникам (с учетом финансовой помощи федерального бюджета) сформирован в объеме 13030048 тыс. руб., или с ростом к утвержденному уровню текущего года на 27%. Кроме того, в доходную часть областного бюджета планируется также привлечь внутренние заимствования в сумме 484586 тыс. руб., что позволит обеспечить выполнение принятых бюджетом расходных обязательств.
В целях повышения уровня жизни населения области проектом закона намечено увеличение заработной платы труда работникам бюджетной сферы (681847 тыс. руб.), а также увеличение обязательств по повышению уровня жизни и социальной защищенности детей-сирот, детей-инвалидов, малообеспеченных граждан и граждан с ограниченными возможностями (172021 тыс. руб.). Финансирование наиболее значимых социальных расходов составит в общей сумме расходных обязательств бюджета 56%, или 7569737 тыс. руб., в том числе принятые расходные обязательства будут направлены на обеспечение непрерывности функционирования объектов здравоохранения и образования, социальной защиты населения, а также выполнения целевых программ социально-экономического направления.
Поставленная задача по обеспечению сбалансированности исполнения местных бюджетов Владимирской области учтена в предоставлении муниципальным образованиям трансфертов на 2006 год в объеме 8464731 тыс. руб., или с ростом к утвержденному уровню текущего года на 101,74%. В целях ее реализации образованы шесть фондов: фонд финансовой поддержки поселений, фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), фонд сбалансированности местных бюджетов, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций, фонд муниципального развития. Образование указанных фондов позволит выполнить органами местного самоуправления возложенные на них расходные обязательства, а также создать стимулы к мобилизации в местные бюджеты дополнительных доходов.
В представленном проекте закона ряд его положений не соответствует направлениям, намеченным проводимой во Владимирской области бюджетной и налоговой политикой:
- в части применения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. При определении субъектам бюджетного планирования объемов бюджетного финансирования на предстоящий год не использовались критерии результативности и эффективности их бюджетной деятельности, а также не учитывались показатели экономической эффективности бюджетных затрат. Только 12,6% расходных обязательств от всего объема расходов бюджета принято с учетом программно-целевого метода планирования;
- в части усиления налогового администрирования. Администраторам доходных источников не установлены задания по мобилизации доходов и иных поступлений в доходную часть бюджета. Счетная палата области полагает, что такие задания должны быть установлены постановлением Губернатора области о мерах по реализации закона об областном бюджете;
- в части отмены не обеспеченных источниками финансирования расходных полномочий. Законодательно приняты обязательства в сумме 25500 тыс. руб. по финансированию целевой программы "Обеспечение населения Владимирской области питьевой водой на 2005 - 2010 годы", тогда как ассигнования на ее реализацию проектом закона об областном бюджете не предусмотрены. При этом четыре программы: "Воспроизводство плодородия почв на 2006 - 2010 гг." (34330 тыс. руб.), "Стабилизация и развитие агропромышленного комплекса области на 2006 - 2010 гг." (183698 тыс. руб.), программа "Энергосбережение и повышение надежности энергосбережения в топливно-энергетическом комплексе Владимирской области" (2000 тыс. руб.) и программа ипотечного кредитования населения Владимирской области (20000 тыс. руб.) - законодательно не утверждены.
Кроме того, в проекте закона при расчетах доходного потенциала области не учтены доходы и иные финансовые поступления от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений. По оценкам Счетной палаты области объем данных доходов в 2006 году может составить 301964 тыс. руб.
При ограниченных возможностях бюджета (дефицит) сохранены расходы, не относящиеся к расходным обязательствам областного бюджета, содержание медицинского центра "Резерв" (5424 тыс. руб.), также приняты расходные обязательства на поддержку общественных организаций - 270 тыс. руб.
Основные макроэкономические показатели
В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона Владимирской области "О бюджетном процессе во Владимирской области", а также п. 13 Постановления Губернатора Владимирской области от 30.06.2004 N 378 "О процедуре разработки прогнозов социально-экономического развития области" прогноз социально-экономического развития области на 2006 год и на период до 2008 года утвержден Постановлением Губернатора области от 14.06.2005 N 340.
Прогноз параметров основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Владимирской области разработан в двух вариантах и в целом основан на сценарных условиях, предложенных Министерством экономического развития и торговли РФ.
В качестве исходных макроэкономических показателей при формировании проекта бюджета на 2006 год приняты следующие:
- объем валового регионального продукта - 104346370 тыс. руб.;
- индекс потребительских цен (уровень инфляции) - 110,5%.
По прогнозу, экономическая обстановка в области на предстоящий трехлетний период претерпит перемены. Если в 2005 году прогнозировалось замедление темпов экономического подъема, то на предстоящий период планируется оживление макроэкономической ситуации.
Так планируемые темпы прироста ВРП в 2006 году по сравнению с ожидаемым исполнением в 2005 году будут выше на 2,5 процентных пункта. В целом за 2005 - 2008 годы темп роста ВРП составит 125,5%. Темп прироста объема промышленного производства в 2006 году ожидается в размере 10,5%, что на 7,5% выше ожидаемого уровня 2005 года. Анализ прогнозируемой динамики основных макроэкономических показателей в среднесрочной перспективе показывает, что прогноз темпа роста продукции промышленности за 2005 - 2008 годы составляет 125,1%, темпа роста продукции сельского хозяйства - 113,9%, темпа роста оборота розничной торговли - 138,4%, темпа роста объема платных услуг населению - 128,4%.
Уровень инфляции за 2005 - 2008 годы, исходя из среднегодового их значения, составит 36,6%. При этом прогнозируется постепенное снижение целевого параметра инфляции с 10,5% в 2006 году до 5,5% в 2008 году.
Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума по прогнозу в 2006 году составит 27% ко всему населению при ожидаемой оценке 2005 года - 29,4%.
Экспорт продукции (в млн. долл. США) возрастет на 7,1%, а импорт на 8,7%.
Прогнозируется также улучшение положения в инвестиционной сфере. Темп прироста инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования увеличится в 2006 году по сравнению с ожидаемым в 2005 году на 3,5 процентных пункта, и их суммарный объем составит 17484520 тыс. руб. В 2006 году предусматривается установить общий объем капитальных расходов областного бюджета на 2006 год в сумме 1103341 тыс. руб., что составит 8,2% от общего объема расходов бюджета. По мнению Счетной палаты области, учитывая дефицит государственных ресурсов, необходимо завершать работу по формированию перечня целевых программ на основе анализа результатов их выполнения, а также по подготовке новых программ на основе жестких требований к постановке целей, задач, показателей результативности программ и механизмам их реализации.
К позитивным тенденциям в социально-экономическом развитии в 2006 - 2008 гг. необходимо отнести ежегодный прирост в среднем на 8,5% в год реальных располагаемых доходов населения.
В материалах к законопроекту представлен краткий анализ выполнения программы развития области до 2006 года, из которого следует, что уточнение указанной программы не требуется.
Принцип достоверности бюджета (ст. 28 БК РФ) является составляющим основу бюджетной системы Российской Федерации. Он означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).
Счетной палатой области неоднократно отмечалось, что за последний ряд лет прогнозы социально-экономического развития области и основывающаяся на них доходная база бюджета существенно отличались от реального исполнения.
В связи с вышеизложенным полагаем необходимым разработать план мероприятий по решению проблемы повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей.
Также необходимо обратить внимание, что параметры, учтенные при формировании проекта бюджета, не в полной мере соответствуют параметрам, заложенным в основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Так объем ВРП, принятый при расчете проекта бюджета, на 80280 тыс. руб. превышает объем, учтенный в основных направлениях бюджетной политики. В соответствии со ст. 173 Бюджетного кодекса РФ изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета. Поэтому считаем целесообразным внести соответствующие изменения в Постановление Губернатора Владимирской области от 14.06.2005 N 340, утвердившее прогноз социально-экономического развития области на 2006 год и на период до 2008 года, а также в Постановление Губернатора Владимирской области от 30.06.2005 N 379, утвердившее основные направления бюджетной и налоговой политики Владимирской области и перспективный финансовый план на 2006 - 2008 гг.
Общая характеристика доходов бюджета области
Формирование доходной базы консолидированного и областного бюджетов на 2006 год осуществлялось исходя из основных показателей прогноза социально-экономического развития области на 2006 год. При этом доходная часть бюджета Владимирской области на 2006 год сформирована с учетом продолжающегося изменения федерального налогового законодательства.
Расчет прогноза доходов консолидированного бюджета Владимирской области определен в соответствии с методикой, утвержденной Законом Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ОЗ "О межбюджетных отношениях во Владимирской области".
Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области по прогнозу составляет 13615248 тыс. руб., или 13,05% к ВРП. Данные доходы консолидированного бюджета прогнозируются с ростом на 13,7% к ожидаемому исполнению 2005 года. При этом доля налоговых доходов консолидированного бюджета Владимирской области в ВРП в 2006 году относительно их ожидаемой оценки в 2005 году практически не изменится.
Основную долю в собственных доходах бюджета области по проекту на 2006 год займут налоговые доходы (70,6%), в которых наибольшая доля приходится на налог на доходы физических лиц (46,8%).
Анализ расчетов прогнозируемых поступлений доходов бюджета области на 2006 год показал, что они выполнены на основе традиционно сложившейся методики расчета доходного потенциала и все расчеты обоснованны. В расчетах поступлений по отдельным видам налоговых платежей учтены графики погашения реструктуризированной задолженности по налоговым платежам, пеням и штрафам.
Счетной палатой области на основе многофакторных динамических моделей была оценена объективность запланированного объема доходов бюджета. Результаты оценки позволяют сделать вывод о реалистичности проектировок доходной части бюджета области.
Налоговые доходы областного бюджета в 2006 году составят 8613039 тыс. руб., или 8,25% к ВРП, неналоговые - 388278 тыс. руб., или 0,37% к ВРП. Реальное увеличение (с учетом индекса-дефлятора ВРП) налоговых доходов к уровню ожидаемого исполнения в 2005 году составит 18,6%, неналоговых доходов 66,5%.
Динамика основных налоговых доходов в 2006 году характеризуется ростом налога на прибыль организаций на 27,3% по сравнению с ожидаемым поступлением в 2005 году. Общий объем поступлений данного налога в бюджет области прогнозируется в сумме 1779747 тыс. руб., или 1,71% к ВРП.
При расчете поступлений налога на доходы физических лиц учтено увеличение объема необлагаемого совокупного дохода на стандартные, социальные, имущественные и иные налоговые вычеты. Удельный вес налоговых вычетов в объеме совокупного дохода физических лиц составит 4,7%. В целом на 2006 год прогнозируется поступление данного налога в бюджет области в сумме 5834900 тыс. руб., или 5,59% к ВРП и с ростом к ожидаемому исполнению текущего года на 19,3%.
Необходимо отметить, что серьезной социальной и финансовой проблемой остается наличие у предприятий и организаций области накопленной и невыплаченной задолженности по заработной плате и, следовательно, неуплаты налога на доходы физических лиц.
По состоянию на 01.10.2005 задолженность по заработной плате имеют около 60 организаций области на сумму 118700 тыс. руб. По сравнению с началом года она сократилась на 28,5%. Основная часть невыплат приходится на организации обрабатывающего производства и предприятия ЖКХ. Наибольшую сумму задолженности перед своими работниками имеет ОАО "Владимирский тракторный завод" (директор Купрюнин Д.Г.) - более 40000 тыс. руб.
В связи с тем, что основной удельный вес в поступлении акцизов по подакцизным товарам (продукции) занимают акцизы на алкогольную продукцию, планируется снижение акцизных платежей на 2,4% по сравнению с ожидаемым исполнением 2005 года, т.к. изменился порядок распределения акцизов на алкогольную продукцию, и в консолидированный бюджет области недопоступит оценочно 410000 тыс. руб.
Общий объем поступлений в консолидированный бюджет области налогов на совокупный доход оценивается в сумме 1110400 тыс. руб. с ростом к ожидаемому исполнению текущего года на 18,8%.
Сумма поступлений налога на имущество организаций в бюджет области на 2006 год составит 1263436 тыс. руб., что почти в 1,14 раза выше ожидаемой оценки поступлений в 2005 году.
В материалах к законопроекту представлена оценка потерь областного бюджета от предоставления льгот. Проведенный анализ показал обоснованность их предоставления.
В прогнозе налоговых доходов областного бюджета на 2006 год предусмотрены поступления задолженности по отмененным налогам, сборам и иным платежам в сумме 41785 тыс. руб., что составляет 0,48% от налоговых доходов.
Неналоговые доходы проекта областного бюджета на 2006 год предусмотрены в объеме 388278 тыс. руб., что на 177833 тыс. руб., или на 84,5%, выше ожидаемого исполнения 2005 года. По-прежнему неналоговые доходы играют незначительную роль в формировании доходной базы бюджета. Удельный вес неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджета увеличится в 2006 году по сравнению ожидаемым исполнением 2005 года всего на 0,9%.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, прогнозируются в сумме 205747 тыс. руб., что составляет 53% от общей суммы неналоговых доходов. Основные поступления указанных доходов формируются за счет арендной платы за земельные участки (87%).
Статьей 8 законопроекта предполагается установить, что сельскохозяйственные ГУП будут производить отчисления от прибыли не ежеквартально, а по итогам года.
Также данной статьей предполагается установить, что в 2006 году доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями, остаются в их распоряжении и направляются на развитие материально-технической базы этих предприятий. В соответствии со ст. 42 Бюджетного кодекса РФ данные поступления должны полностью учитываться в доходной части бюджета, вместе с тем эта норма не нашла свое отражение в проекте бюджета.
В состав плана развития государственного сектора экономики включена программа приватизации государственного имущества Владимирской области. В соответствии с порядком планирования приватизации, утвержденным Постановлением Губернатора Владимирской области от 16.04.2004 N 254, проект программы должен быть сформирован из 9 разделов. Фактически программа составлена из 8 разделов. Отсутствует раздел, который должен содержать перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации в очередном году. В первом разделе программы приватизации в нарушение указанного порядка планирования приватизации не содержатся направления государственной политики в сфере приватизации, задачи приватизации государственного имущества Владимирской области в очередном году.
Согласно Программе приватизации государственного имущества на 2006 год предполагается поступление средств в областной бюджет в сумме 6500 тыс. руб., из них:
- от продажи иного государственного имущества - 1500 тыс. руб.;
- от продажи земельных участков - 5000 тыс. руб.
В разделе программы приватизации "Приобретение имущества в государственную собственность" не предусматривается такой способ или форма приобретения имущества, как через госзаказ или закупки на основании ассигнований, предусматриваемых для бюджетных учреждений.
Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики не включают программу повышения эффективности использования объектов областной собственности в соответствии с требованием п. 4 ст. 5 Закона Владимирской области от 30.04.1999 N 21-ОЗ "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области". Имеется лишь указание на цели и задачи, которые необходимо решать органам исполнительной власти области, сформулированные в обобщенном виде и без указания ответственных лиц.
Статьей 9 законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов областного бюджета сверх установленных сумм, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, установленный ст. 32 Бюджетного кодекса РФ, а также нарушает нормы ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета. Необходимо также обратить внимание на то, что в сметах бюджетных учреждений и соответственно в отчетности по исполнению бюджета не отражаются получаемые ими доходы за счет целевых и безвозмездных (спонсорских) поступлений. По оценкам Счетной палаты Владимирской области объем данных доходов в 2004 году составил 17321,6 тыс. руб.
Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов бюджета в законопроекте свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов бюджета, которые будут произведены и отражены в отчете об исполнении бюджета за 2006 год, по сравнению с законодательно установленными параметрами при подготовке соответствующего заключения Счетной палаты Владимирской области.
Счетная палата полагает необходимым отразить в законопроекте объемы поступлений доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и соответственно расходов бюджета, а также обеспечить их законодательное распределение по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Общая характеристика расходных обязательств
областного бюджета
Законопроектом предлагается утвердить областной бюджет на 2006 год с дефицитом в размере 490086 тыс. руб., что составит в объеме доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета 5,44%. Объем и обозначенные в законопроекте источники покрытия дефицита областного бюджета не противоречат требованиям ст. 92, 95 Бюджетного кодекса РФ. В качестве последних предполагается использовать:
- выпуск ценных бумаг Владимирской области - 400000 тыс. руб. (81,7%);
- привлечение кредитов от кредитных учреждений и бюджетных кредитов из федерального бюджета в сумме 84586 тыс. руб. (17,2% в общем объеме источников покрытия дефицита);
- получение доходов от продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, в объеме 5000 тыс. руб. (1%);
- получение доходов от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности области, 500 тыс. руб. (0,1%).
Формирование расходных обязательств областного бюджета на 2006 год осуществлялось при реализации во Владимирской области реформы бюджетного процесса, которая предусматривает систему мер по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, а также новую бюджетную классификацию.
Для создания условий по переходу к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, с 2005 года в бюджетный процесс Владимирской области введен реестр действующих расходных обязательств, а также доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях их деятельности. Учреждениям, финансируемым из областного бюджета, установлены задания по предоставлению государственных услуг населению.
Вместе с тем при формировании бюджетных назначений расходной части областного бюджета на 2006 год результаты указанной работы реализованы незначительно. Распределение бюджетных ресурсов на 2006 год между субъектами бюджетного планирования не в полной мере осуществлено исходя из поставленных перед ними целей. Анализ докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования показал, что отдельные их показатели не характеризуют степень достижения поставленной цели или характеризуют достижение только части поставленной цели и не охватывают все значимые для достижения цели или решения задачи аспекты. В некоторых случаях отсутствуют количественные значения предложенных показателей как в отчетном, так и в плановом периодах или только в плановом периоде, не всегда определены целевые значения показателей, как правило, отсутствует обоснование уровня целевого значения предложенных показателей.
Счетная палата области в целях завершения работы по формированию системы целей и показателей результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, показателей результативности бюджетных расходов на выполнение соответствующих государственных функций, методов их распределения по программно-целевому принципу считает необходимым разработать и принять постановление Губернатора Владимирской области по основным направлениям реформирования бюджетного процесса во Владимирской области, в т.ч. по разработке критериев и методик оценки деятельности органов исполнительной власти.
Принимаемые расходы по обязательствам областного бюджета превысят утвержденный уровень текущего года на 31,8% и составят 13520134 тыс. руб.
Продолжится приоритетное финансирование социально-культурной сферы и экономического блока. На эти два направления предлагается направить 3723910 тыс. руб., или 74% от принятых расходных обязательств областного бюджета на 2006 год.
Существенно увеличатся расходные обязательства, связанные с формированием в составе областного бюджета различных форм поддержки бюджетов муниципальных образований, которым будет направлена в 2006 году весомая часть (62,61%) всех расходов по обязательствам областного бюджета. В результате через систему межбюджетных трансфертов в местные бюджеты будет передано финансовых средств в сумме 8464731 тыс. руб.
На 6,4% к уровню текущего года вырастет финансирование принятых обязательств по обеспечению безопасности государства. На содержание правоохранительной и противопожарной деятельности, а также деятельности в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций расходы составят соответственно 109881 тыс. руб., 228066 тыс. руб. и 22910 тыс. руб.
Объем расходов по финансированию целевых бюджетных фондов в 2006 году составит 1493605 тыс. руб.
В связи с проведенной оптимизацией бюджетной сети принципиально изменится, по сравнению с ранее действующей, ведомственная структура областного бюджета. В результате ведомственная структура областного бюджета предусматривает финансирование в 2006 году 26 субъектов бюджетного планирования, в ведомственном подчинении которых 292 учреждения.
Среди новых получателей средств бюджета учреждение среднего профессионального образования, находящееся в ЗАТО г. Радужный, контрольно-ревизионная инспекция администрации области, инспекция гостехнадзора за техническим состоянием машин и оборудования.
По сравнению с финансированием текущего года увеличиваются расходные обязательства бюджета по разделам "Жилищно-коммунальное хозяйство" - на 41,3%, "Национальная экономика" - на 28,05%, "Образование" - на 16,54%, "Культура, кинематография и средства массовой информации" - на 14,98%, "Здравоохранение и спорт" - на 12,5%, "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - на 6,4%. При этом удельный вес данных расходов в обязательствах бюджета по сравнению с утвержденным уровнем текущего года снижается, что связано с передачей значительной их части в местные бюджеты через систему межбюджетных трансфертов.
Рост расходов областного бюджета по данным разделам связан с дополнительно принятыми расходными обязательствами, которые планируется направить в 2006 году на:
- выполнение функций государственного управления в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, в том числе на содержание департамента жилищно-коммунального хозяйства (6911 тыс. руб.), реализацию программных мероприятий по ипотечному жилищному кредитованию населения (20000 тыс. руб.), а также содержание ГУ "Управление административными зданиями администрации области" (38372 тыс. руб.);
- проведение капитального ремонта гидротехнических сооружений (1000 тыс. руб.), поддержку лесного хозяйства и других мероприятий (5162 тыс. руб.), развитие малого предпринимательства (2605 тыс. руб.), финансирование транспортной отрасли (1352253 тыс. руб.), осуществление управленческих функций в области национальной экономики (42667 тыс. руб.);
- повышение заработной платы работников образования в 1,27 раза, социальную поддержку детей-сирот (30473 тыс. руб.), содержание учреждений начального, среднего профессионального образования, а также специальных образовательных учреждений (108836 тыс. руб.);
- выплату премий и надбавок к должностным окладам и предоставление мер социальной поддержки работникам учреждений отрасли культуры (16384 тыс. руб.);
- организацию деятельности учреждений, обеспечивающих предоставление услуг в сфере здравоохранения (25211 тыс. руб.), финансирование предоставления социальной поддержки населения в части лекарственного обеспечения (87650 тыс. руб.), а также принятие на областной уровень ранее осуществлявшихся в муниципальных образованиях Александровского и Вязниковского районах расходов по обеспечению деятельности дома ребенка и станции переливания крови;
- индексацию денежного довольствия личного состава подразделений УВД и противопожарной службы, а также финансирование целевых программ (23813 тыс. руб.).
В то же время проектом закона предусмотрено сократить обязательства бюджета по расходам на проведение мероприятий по охране окружающей среды до 32460 тыс. руб., а также разделу "Социальная политика" - до 247637 тыс. руб.
Указанное сокращение обязательств бюджета обусловлено:
- низкой собираемостью доходов, полученных от платы за негативное воздействие на окружающую среду и сбора за пользование объектами животного мира. Указанные финансовые поступления являются составляющей доходной части целевого бюджетного фонда воспроизводства и охраны природных ресурсов;
- передачей органам местного самоуправления основной части расходов по разделу "Социальная политика" через систему межбюджетных трансфертов для выполнения ими полномочий по социальной защите населения.
Взаимоотношения областного бюджета с бюджетами
муниципальных образований
В 2006 году регулирование межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления Владимирской области направлено на выравнивание уровня социально-экономического развития территорий в условиях реформы местного самоуправления и реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Взаимоотношения между органами государственной власти Владимирской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области регулируются Законом Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ФЗ "О межбюджетных отношениях Владимирской области".
Во Владимирской области в рамках реформирования местного самоуправления статусом муниципальных образований наделены 127 территорий Владимирской области, из них 5 городских округов, 16 муниципальных районов, 26 городских поселений, 80 сельских поселений.
Проектом закона об областном бюджете на 2006 год финансовые взаимоотношения областного бюджета предусматриваются с 35 действующими до 01.01.2006 муниципальными образованиями Владимирской области, включая ЗАТО г. Радужный, что предполагает передачу бюджетам данных муниципальных образований финансовой помощи напрямую из областного бюджета.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений (93 поселения) должен определяться законом субъекта РФ, однако на момент рассмотрения проекта областного бюджета данный порядок законодательно не определен. Поэтому полагаем, что до начала 2006 года необходимо разработать и принять соответствующий закон Владимирской области о порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений.
Следует отметить, что в прогнозе консолидированного бюджета области на 2006 год предусматривается сбалансированность доходов и расходных обязательств бюджетов муниципальных образований при дефиците областного бюджета в объеме 490086,0 тыс. руб. При этом прогнозная сбалансированность бюджетов территорий в основном достигнута направлением в муниципальные образования области значительного объема финансовой помощи в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в сумме 1869816,0 тыс. руб.
При расчете взаимоотношений областного бюджета и бюджетов муниципальных образований предусмотрены единые нормативы отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов и специальных налоговых режимов в бюджеты территорий, что соответствует ст. 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса РФ, которые вступают в действие с 01.01.2006. При этом Бюджетным кодексом РФ нормативы отчислений впервые установлены по каждому виду муниципальных образований (муниципальные районы, городские округа, поселения). Необходимо отметить, что такое распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы создает условия для внедрения средне- и долгосрочного бюджетного планирования и должно повысить стабильность и предсказуемость доходных источников местных бюджетов.
Налоговый ресурс муниципальных бюджетов по единым нормативам отчислений (с учетом неналоговых доходов) оценочно спрогнозирован в сумме 4613924,0 тыс. руб., что на 24,5% больше аналогичного прогноза на 2005 год. Учитывая принимаемый уровень инфляции (10,5%), увеличение налогового потенциала в сопоставимых ценах оценочно составит 14% от уровня прогноза на 2005 год. При этом доля налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в объеме ВРП оценочно должна составить 4,4%.
С учетом межбюджетных трансфертов (без Фонда компенсаций) собственные доходы местных бюджетов составят 8135441,0 тыс. руб., доля которых в объеме ВРП составит 7,8%.
Одним из инструментов обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Владимирской области выступают межбюджетные трансферты из областного бюджета.
Расходы областного бюджета на 2006 год по разделу "Межбюджетные трансферты" предусматриваются в объеме 8464731,0 тыс. руб., или 62,6% всех расходов областного бюджета, что больше аналогичного показателя 2005 года на 21,6%.
По данному разделу предполагается образование шести областных фондов:
- фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - 1869816,0 тыс. руб.;
- фонд финансовой поддержки поселений - 300000,0 тыс. руб.;
- фонд сбалансированности местных бюджетов - 287351,0 тыс. руб.;
- фонд софинансирования социальных расходов - 899653,0 тыс. руб.;
- фонд компенсаций - 4943214,0 тыс. руб.;
- фонд муниципального развития - 164697,0 тыс. руб.
Распределение средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлено в соответствии с методикой распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2006 год (приложение N 3 к Закону Владимирской области "О межбюджетных отношениях во Владимирской области"). Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2006 год рассчитан по 20 территориям.
Расчет данной дотации осуществляется по двум частям. Первая часть распределяется для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) до одинакового уровня. Вторая часть образуется только на период перехода к новой методике распределения с целью компенсации возможных потерь бюджетов указанных территорий.
До выравнивания расчетная средняя бюджетная обеспеченность территорий налоговыми и неналоговыми доходами в расчете на 1 жителя оценочно составляет 2002 руб. При этом среднее значение бюджетной обеспеченности составляет 1505,8 руб. (от 337 руб. по Муромскому району до 3320 руб. по г. Владимиру).
Применение первой (выравнивающей) части дотации позволило увеличить среднюю бюджетную обеспеченность территорий до 2721 руб. (на 35,9%). Среднее значение бюджетной обеспеченности увеличено на 71,5% и составило 2580 руб. При этом по 20 муниципальным районам и городским округам (без г. Владимира) достигнуто выравнивание до единого уровня 2543 руб.
С учетом второй части распределения дотации предлагаемая методика распределения средств фонда позволяет увеличить плановую среднюю бюджетную обеспеченность по муниципальным образованиям до 3259,5 руб. (на 62,8% от бюджетной обеспеченности до выравнивания), при этом среднее значение бюджетной обеспеченности оценочно должно составить 3552,6 руб. (от 2580,1 руб. по Александровскому району до 3988,2 руб. по Гороховецкому району).
Среднее отклонение бюджетной обеспеченности составит 564,3 руб., или 17,3% от средней бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям, что меньше аналогичного показателя 2005 года на 3,6%.
Дотации из Фонда финансовой поддержки поселений в соответствии с Законом Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ФЗ "О межбюджетных отношениях Владимирской области" направляются в бюджеты городских и сельских поселений с целью выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления по осуществлению своих полномочий исходя из численности жителей поселений. Трансферты из данного фонда позволят увеличить финансовые возможности поселений на 18%.
Фонд сбалансированности местных бюджетов сформирован с целью поддержки мер по обеспечению финансовых возможностей органов местного самоуправления по осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения. Однако оценить степень влияния финансовой помощи за счет средств данного фонда не представляется возможным, так как в соответствии с Законом Владимирской области "О межбюджетных отношениях во Владимирской области" порядок распределения дотаций фонда должен быть установлен нормативными правовыми актами администрации Владимирской области по итогам исполнения местных бюджетов за квартал.
В условиях ограниченности средств муниципальных бюджетов с целью проведения скоординированной социальной политики по долевому софинансированию приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов важной мерой в проекте областного бюджета на 2006 год является финансовая поддержка территорий за счет Фонда софинансирования социальных расходов, удельный вес которого в объеме межбюджетных трансфертов составляет 10,6%. Средства фонда в бюджеты территорий направляются в виде субсидий.
В составе Фонда на 2006 год предусматриваются субсидии:
- на частичное финансирование расходов по оплате труда работников муниципальных бюджетных учреждений - 75703 тыс. руб.;
- на содержание милиции общественной безопасности - 409709 тыс. руб.;
- на предоставление мер социальной поддержки по оплате за содержание и ремонт жилья, услуг теплоснабжения (отопления) и электроснабжения отдельным категориям граждан - 67323 тыс. руб.;
- на реализацию программы "Дети Владимирской области" на 2005 - 2006 годы" - 8290 тыс. руб.;
- на проведение оздоровительных кампаний детей и подростков - 7080 тыс. руб.;
- на ремонт и содержание муниципальных автомобильных дорог общего пользования (за счет целевого бюджетного дорожного фонда) - 150000 тыс. руб.;
- на обеспечение равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан - 43792 тыс. руб.;
- на развитие социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО г. Радужный - 137756 тыс. рублей.
За счет средств областного Фонда компенсаций бюджетам территорий направляются субвенции на финансирование органов местного самоуправления с целью реализации ими отдельных государственных полномочий, передаваемых органами государственной власти Владимирской области. Доля бюджетных средств фонда в объеме межбюджетных трансфертов составляет 58,4%, что свидетельствует о социальных приоритетах межбюджетных трансфертов, направляемых органам местного самоуправления.
Областной Фонд муниципального развития объединяет инвестиционные расходы, передаваемые из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в виде субсидий на поддержку инвестиций в развитие муниципальной инфраструктуры.
Необходимо отметить: законопроектом не предусмотрены положения об установлении системы внешнего финансового контроля местных бюджетов на территории области. При этом следует особо отметить, что в соответствии со ст. 272 Бюджетного кодекса РФ процедура проведения внешнего аудита местных бюджетов является обязательной.
Таким образом, проведенный анализ законопроекта и документов, составляющих основу формирования областного бюджета, дает основание для принятия законопроекта в первом чтении.