Постановление Главы администрации Владимирской области от 03.02.2000 № 65
О нарушениях налогового законодательства отдельными органами местного самоуправления
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ 03.02.2000 N 65 Утратилo силу - Постановление Губернатора Владимирской области от 31.03.2010 г. N 383 О нарушениях налоговогозаконодательства отдельнымиорганами местного самоуправления Материалами проверок прокуратуры Владимирской области, налоговыхи других федеральных органов, отчетными данными за 1999 годустановлено, что отдельными органами местного самоуправлениянарушается налоговое законодательство в части введения местных налогови сборов. В нарушение статьи 15 Федерального закона "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" и ЗаконаВладимирской области "О местном самоуправлении во Владимирскойобласти" решения о предоставлении льгот по налогам и сборам,зачисляемым в местные бюджеты, принимались исполнительными органамиместного самоуправления. В целях надлежащего исполнения налогового законодательства и всоответствии со статьей 21 Федерального закона "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации" ПОСТАНОВЛЯЮ: 1. Направить органам местного самоуправления представлениепрокуратуры Владимирской области "О несоблюдении органами местногосамоуправления Владимирской области положений Конституции РоссийскойФедерации и правовых норм Федерального и региональногозаконодательства в процессе становления и регулирования налоговыхотношений". 2. Предложить главам муниципальных образований привести всоответствие с действующим налоговым законодательством нормативныеакты о введении на территориях местных налогов и сборов, опредоставлении льгот по уплате налогов и сборов. 3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить назаместителя главы администрации области - начальника главногофинансового управления Кузина В.П. 4. Постановление вступает в силу со дня его официальногоопубликования. Глава администрации Владимирской области H.Виноградов ПРЕДСТАВЛЕНИЕ о несоблюдении органами местного самоуправления Владимирской области положений Конституции Российской Федерации и правовых норм Федерального и регионального законодательства в процессе становления и регулирования налоговых отношений Прокуратурой Владимирской области проанализировано состояниезаконности в процессе принятия представительными и исполнительнымиорганами местного самоуправления региона нормативно-правовых актов повопросам становления и регулирования налоговых отношений. В соответствие со ст. 7 п. 1 Федерального закона "Об общихпринципах организации местного самоуправления" местное самоуправлениеосуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами,конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РоссийскойФедерации. Конституция Российской Федерации, определяя нормы правовыхвзаимоотношений, статьей 72 устанавливает общие принципыналогообложения и сборов и относит данный объект к совместному ведениюРоссийской Федерации и ее субъектов, статьей 75 п. 3 закрепляетпринцип единства, на основе которого строится налоговая система. Вместе с тем, реально действующая на территории Владимирскойобласти система налоговых отношений все больше отклоняется в сторонуее децентрализации. Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органамместного самоуправления право управлять муниципальной собственностью,формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливатьместные налоги и сборы, в то же время, статья 57 КонституцииРоссийской Федерации, предопределяя законотворческую деятельностьорганов местного самоуправления, предупреждает, что каждый обязанплатить законно установленные налоги и сборы. В течение 1999 года органы местного самоуправления регионадостаточно часто вводили или изменяли налоги, не обладая на тосоответствующими полномочиями, широкое распространение получаетпрактика маскировки незаконного введения новых налогов, сборов подлегитимное установление неких обязательных платежей. 21.09.99г. решением Суздальского городского Совета народныхдепутатов N 103 утверждено Положение о муниципальных платных парковкахв городе Суздале, определен порядок и система оплаты за пользованиепарковками. По сути, на территории города введен местный налог - сборза парковку автотранспорта. Решение противоречит ст. 2 Федерального закона "О внесенииизменений и дополнений в ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговойсистемы в Российской Федерации", в соответствии с которой в налоговуюсистему введен новый региональный налог - налог с продаж. С введениемв действие представительными органами власти субъектов РФ налога спродаж на территориях соответствующих субъектов РФ не взимаютсяналоги, предусмотренные ст. 21 подпунктами "г", "е", "и", "к", "л","м", "н", "о", "п", "р", "с", "т", "у", "ф", "х", "ц" пункта 1, в томчисле и сбор за парковку автотранспорта. Поскольку законы Владимирской области "О введении на территорииВладимирской области единого налога на вмененный доход дляопределенных видов деятельности" и "О налоге с продаж" введены с 1января 1999 года с этого же времени подлежал отмене и лицензионныйсбор за право торговли винно-водочными изделиями. Однако, решениеМалого Совета Муромского городского Совета народных депутатов N 88/33от 12.04.93г., утвердившее Положение о лицензировании торговлитоварами, облагаемыми акцизами, действовало на территории городаМурома до 27 апреля 1999 года, кроме того, при его отмене вопрос овозврате плательщикам уплаченного ими с начала текущего годалицензионного сбора не рассмотрен. Фактически, 4 месяца субъекты предпринимательства производилидвойную оплату налога. Органы местного самоуправления города Муромапроигнорировали требование ст. 57 Конституции РФ о том, что законы,устанавливающие новые налоги или ухудшающие положениеналогоплательщиков, обратной силы не имеют. Решением Муромского городского Совета народных депутатов N 123 от25.02.99г. утверждено Положение о муниципальных патентах на торговлю,предоставление бытовых услуг, услуг общественного питания и иныхуслуг, осуществляемых организациями и гражданами, зарегистрированнымив качестве индивидуальных предпринимателей без образованияюридического лица, в соответствии с которым за оформление и выдачумуниципального патента взимается плата в размере 50 рублей. Данный вид сбора, не предусмотренный Федеральным и региональнымналоговым законодательством, существенным образом затрагивает интересыхозяйствующих субъектов, так как вводя унифицированный термин"муниципальный патент", органы местного самоуправления фактическисоздают новый вид правоотношений, не урегулированный Налоговымкодексом РФ. Решение принято в нарушение ст. 7 п. 6 Федерального закона "Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", всоответствии с которой к собственным доходам местных бюджетов могутотноситься также другие платежи, установленные законодательством РФ изаконодательством субъектов РФ. Решение противоречит требованиям ст. 1 п. 5 Налогового кодексаРФ, в соответствии с которой для указанных нормативно-правовых актовустанавливаются жесткие требования, ограничивающие полномочиясоответствующих местных органов. Решением Кольчугинского городского Совета народных депутатов N165/21 от 05.04.99г. введен целевой сбор на уборку территорий иблагоустройство города, что не соответствует требованиям региональногозаконодательства, а именно законов "О введении на территорииВладимирской области единого налога на вмененный доход дляопределенных видов деятельности" и "О налоге с продаж", целевой сборза уборку территорий населенных пунктов не взимается, с ведением вдействие на территориях соответствующих субъектов РФ данных законов. В силу требований ст. 3 п. 3 Налогового кодекса РоссийскойФедерации налоги и сборы должны иметь экономическое основание и немогут быть произвольными, соответственно ни на кого не может бытьвозложена обязанность уплачивать те налоги или сборы, которые прямо непредусмотрены Налоговым кодексом РФ, либо которые ими предусмотрены,но установлены с нарушением закона. Экономические преобразования области требуют системного решения,следовательно, в выборе и оценке направлений налогового реформированиянеобходим крайне взвешенный подход, точное и неукоснительноесоблюдение процессуальных налоговых норм. В настоящее время органами местного самоуправления областитолкование налога или сбора производится с позиции видимой формы ипредопределяет расширительное, а нередко и вольное определение границналоговых правоотношений. Налоги подгоняются под существующую величинуместных расходов без учета реальных возможностей воспроизводства иобщественных потребностей. Фактор самостоятельного налоготворчества органов местногосамоуправления сегодня является негативным, так как вносит в системубюджетно-налоговых взаимоотношений элементы хаотичности,бесконтрольности, в некоторой степени неконституционности, затраты наобеспечение сбора дополнительно введенных налогов превышают размерэтих налогов. 09.04.1999г. постановлением главы Юрьев-Польского района N 144задолженность по земельному налогу ДРСУ за 1998 год направлена настроительство газопровода. Нормативный акт принят в нарушениитребований ст. 12 Конституции Российской Федерации, определяющейсамостоятельность местного самоуправления, но в пределах своихполномочий, ст. 58 п. 4 Налогового кодекса РФ, ст. 15, 39 Закона РФ"Об общих принципах организации местного самоуправления", всоответствии с которыми порядок уплаты местных налогов устанавливаетсяправовыми актами представительных органов местного самоуправления.Положения ст. 6 п. 1 Налогового кодекса РФ определяют, что нормативныйправовой акт о налогах и сборах признается не соответствующимнастоящему кодексу, если такой акт издан с нарушением установленногопорядка издания таких актов. Пунктом 2 постановления главы Кольчугинского района N 130 и 131от 4 июня 1999 года освобождены от уплаты пошлины за регистрациюсельский Дом культуры п. Металлист и Есиплевский Дом культуры. Постановления противоречат п. 3 ст. 15 Федерального закона "Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" и п. 19 ст. 15 Закона Владимирской области "О местномсамоуправлении во Владимирской области", так как даннымизаконодательными актами принятие решений о льготах по налогам и сборамв части, зачисляемой в местный бюджет, находится в исключительномведении представительных органов местного самоуправления. 17.02.99г. постановлением главы Фетининского сельского округа N 4"О введении местного налога на территории Фетининского сельскогоокруга" установлены следующие ставки: с постоянно проживающегонаселения - 1997г. - 10 руб., 1998г. - 20 руб., с временно приживающихдачников - 1997г. - 20 руб., 1998г. - 40 руб. Постановление противоречит требованиям ст. 3 Налогового кодексаРФ, устанавливающей, что налоги и сборы не могут иметьдискриминационный характер и различно применяться исходя из социальныхи иных подобных критериев. Кроме того, смысл данного постановления не позволяет определитькакой конкретно местный налог вводится на территории сельского округа.Глава Фетининского сельского округа, утверждая постановление, нетолько грубейшим образом нарушил требования ст. 57 Конституции РФ, нодаже не обратил внимание при определении ставок за 1997 и 1998 годы водних и тех же рублях, что это был период деноминации государственныхденежных знаков. Постановлением главы администрации Кишлеевского сельского округа(Собинский район) N 5-а от 30.04.99г. установлен разовый местный сборв сумме 10 руб. с хозяйства независимо от постоянного или временногопроживания. Аналогичные постановления принимались главами администрацийРождественского, Вышмановского, Черкутинского, Куриловского сельскихокругов Собинского района (соответственно - N 7/13 от 26.02.99г.; N 3от 23.03.99г.; N 26 от 14.06.99г.; N 27 от 03.06.99г.), главамадминистраций Клязьменского, Смоленского - N 26 от 20.07.99г.,05.05.99г., 25.08.98г. сельских округов Ковровского района. Данные нормативно-правовые акты приняты в нарушение требованийст. 38 Налогового кодекса РФ, так как в качестве видового признакаиспользован неопределенный термин "хозяйство", не имеющий конкретногоправового содержания и без учета того, что права местных администрацийраспространяются лишь в пределах законодательно устанавливаемых дляних норм налогового производства, в целом они обязаны выполнять всеобщегосударственные нормы налогового права. Неполнота, нечеткость или двусмысленность нормативно-правовогоакта о налоге или сборе могут привести к возможности уклонения отуплаты налога на законных основаниях или к нарушениям со стороныналоговых органов, т.е. к расширительному толкованию положений акта.Если не установлен или не определен хотя бы один из элементов(слагаемых налоговых формул), то налогоплательщик вправе не уплачиватьналог или уплачивать его удобным для себя способом. Пунктом 2 решения Совета народных депутатов Ковровского района N10/57 от 30.09.99г. определено - ставку налога на транспортныесредства установить в соответствии со ст. 3 Федерального закона от17.07.99г. N 168 "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Оналогах на имущество физических лиц". Данный пункт решения является незаконным, так как в соответствиис пунктом 2 ст. 3 вышеуказанного Закона установлен лишь верхний пределставки налога на транспортные средства, а конкретный размер ставкиустанавливается представительными органами местного самоуправления.Учитывая, что Совет размер ставки не определил - налогоплательщикамиуплата налога произведена быть не может. Пунктом 3 решения Ковровского городского Совета народныхдепутатов от 17.03.99г. N 36/5 "О продлении срока действия решенияКовровского городского Совета народных депутатов N 172/26 от23.12.98г. и внесении изменений в решение N 14/2 от 10.02.99г."утвержден совокупный коэффициент "С" вида деятельности длянестационарных торговых точек на МУП "Первомайский рынок" с учетомпрямого участия в формировании доходной части бюджета города. Данный пункт принят с нарушением требований ч. 2 ст. 3 Налоговогокодекса РФ, так как налоги и сборы не могут иметь дискриминационныйхарактер и различно применяться исходя из каких-либо различий междуналогоплательщиками, не допускается установление дифференцированныхставок налогов в зависимости от формы собственности. Ст. 8 Закона Владимирской области "О введении на территорииВладимирской области единого налога на вмененный доход дляопределенных видов деятельности" содержит исчерпывающий переченьфакторов, влияющих на деятельность "С", для установления совокупногокорректирующего коэффициента. В этот перечень не входит такоеоснование для установления совокупного корректирующего коэффициента"С" как прямое участие в формировании доходной части бюджета. Решением Юрьев-Польского районного Совета народных депутатов N 17от 22.04.99г. утверждены корректирующие коэффициенты для расчетаединого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности.В нарушение ст. 3 Закона Владимирской области "О введении натерритории Владимирской области единого налога на вмененный доход дляопределенных видов деятельности", содержащей исчерпывающий переченьсфер деятельности, за осуществление которой предприниматели июридические лица обязаны платить указанный налог. Совет народныхдепутатов устанавливает корректирующие коэффициенты в зависимости отцелого ряда факторов, например от сезонности, и расширяет видыдеятельности, относя к ним розничную торговлю предметами первойнеобходимости, цветами, комиссионную торговлю. Основная цель статьи 5 Налогового кодекса РФ созданиестабильности и предсказуемости налогового режима, а также, обеспечениевсем участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах исборах, возможности заранее ознакомиться с предстоящими изменениями взаконодательстве с тем, чтобы подготовиться к ним, а при необходимостии предпринять определенные меры от изменения стратегии, тактики илиорганизации бизнеса до обжалования принятых решений. Это требованиеопределено ст.ст. 15ч.3, 24ч.2, 46 Конституции Российской Федерации,но органами местного самоуправления области не всегда учитываются. Решением Ковровского городского Совета народных депутатов от17.03.99г. N 36/5 продлен срок действия решения Ковровского городскогоСовета народных депутатов N 172/26 от 23.12.98г. и внесены изменения врешение N 14/2 от 10.02.99г., пункты 2; 3, решения вступают в силу с01.04.99г. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ актызаконодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истеченииодного месяца со дня их официального опубликования. Аналогичным образом не соблюден срок Советом народных депутатовЮрьев-Польского района, решение N 17 утверждено 22.04.99г., а егодействие распространено на правоотношения, возникшие с 1 марта 1999года за минувший налоговый период; Вязниковским районным Советомнародных депутатов, утвердившим 20.04.1999г. решение N 185 "О внесенииизменений и дополнений в решение N 148 от 10.01.99г. "Об утверждениикорректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененныйдоход" и распространивших действие решения N 185 на правоотношения,возникшие с 1 апреля 1999 года; Александровским районным Советомнародных депутатов, утвердившим 28.01.99г. решением N 1 корректирующиекоэффициенты для расчета единого налога на вмененный доход дляопределенных видов деятельности, опубликовавшим решение в средствахмассовой информации 10.02.99г., но установив срок его действия с01.01.99г. Необходимым условием функционирования налоговой системы являетсяэффективный налоговый контроль. При его отсутствии или малойэффективности трудно рассчитывать на то, что налогоплательщики будутсвоевременно и в полном объеме уплачивать причитающиеся налоги исборы, что в свою очередь, может поставить под угрозу экономическуюбезопасность государства. Целью налогового контроля должна статьнеотвратимость ответственности лица, нарушившего налоговоезаконодательство. Эффективность налогового контроля не означает его тотальности,более того, законодатель четко определил круг государственных органов,в чьи полномочия он входит. Органам местного самоуправления Конституцией РФ, Налоговымкодексом РФ право налогового контроля не предоставлено. Постановлением главы администрации города Коврова от 25.05.99г. N492, с превышением своих полномочий, утверждено Положение омежведомственной комиссии по ликвидации недоимки в бюджет города,которым предусмотрены властные полномочия по отношению к предприятиям,учреждениям и организациям независимо от форм собственности. В соответствии со ст. 82 Налогового кодекса РФ налоговый контрольпроводится должностными лицами налоговых органов, кроме того, глава 8Налогового кодекса РФ предусматривает порядок исполнения обязанностипо уплате налогов и сборов, а глава 11 - способы обеспеченияисполнения обязанностей по уплате налогов и сборов. Анализируя состояние законности в процессе становления ирегулирования налоговых отношений, полагаю, органы местногосамоуправления региона формируют достаточно общие, без учетасущественных деталей и отдельных нюансов нормативно-правовые акты посозданию и действию налоговых отношений, организационно-правовыепринципы функционирования налоговой системы не всегда исходят изконкретных методик исчисления отдельных налоговых платежей итребований объективных рыночных законов. Такой подход изначально вносит в налоговые отношения элементысубъективизма, неопределенности и, следовательно, потенциальнойконфликтности, что в свою очередь, значительно увеличивает рискпринятия ошибочных решений как для налогоплательщиков, так и дляналоговых органов. Все указанные нормативно-правовые акты горрайпрокурорамиопротестованы, в основном, протесты органами местного самоуправленияпризнаны законными и обоснованными, акты либо отменены, либо частичноизменены. На основании изложенного, и руководствуясь ст. 129 п. 5Конституции Российской Федерации, ст. 24 Федерального закона "Опрокуратуре Российской Федерации", ПРЕДЛАГАЮ: Рассмотреть настоящее представление и с учетом норм ст. 15Конституции Российской Федерации, ст. 20 п. 2, ст. 27 п. 2Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации", ст. 4 п. 6 Федерального закона "Офинансовых основах местного самоуправления" разработать степеньконтроля за нормотворческой деятельностью органов местногосамоуправления области в процессе становления и регулированияналоговых отношений. О результатах рассмотрения настоящего представления и принятыхмерах сообщить в прокуратуру области. Прокурор Владимирской области - государственный советник юстиции 2 класса А.В. Шайков