Приложение к Постановлению от 03.09.2009 г № 1028 Порядок
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов главы камешковского района и их проектов
1.Общие положения
1.1.Порядок проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов главы Камешковского района и их проектов устанавливает основные принципы и методику проведения антикоррупционной экспертизы (далее - Методика).
1.2.Антикоррупционная экспертиза направлена на выявление содержащихся в муниципальных правовых актах и их проектах положений, способствующих созданию условий для возникновения коррупционных факторов, описание коррупционных факторов, имеющих отношение к рассматриваемым проектам, разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.
1.3.Антикоррупционная экспертиза проводится на основе следующих принципов:
- приоритет защиты прав и законных интересов человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления;
- соблюдение баланса защиты прав и свобод граждан и эффективности деятельности органов местного самоуправления;
- объективность, мотивированность и законность проведения экспертизы;
- обеспечение гласности и доступности информации в деятельности органов местного самоуправления.
2.Общие требования к экспертизе
2.1.Антикоррупционная экспертиза проводится в отношении проектов правовых актов и действующих правовых актов главы района:
- касающихся вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом;
- устанавливающих административные регламенты предоставления муниципальных услуг и выполнения отдельных муниципальных функций;
- регулирующих порядок организации работы по размещению муниципального заказа;
- устанавливающих порядок организации работы по рассмотрению обращений граждан в органы местного самоуправления;
- затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан.
2.2.Не проводится экспертиза отмененных или признанных утратившими силу правовых актов. В случае внесения изменений в правовые акты, которые ранее были предметом экспертизы, в отношении них может быть проведена повторная экспертиза.
2.3.Антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов проводится в виде:
- первичной экспертизы;
- вторичной экспертизы.
2.3.1.Первичная экспертиза состоит в выявлении и предотвращении коррупционных факторов. Целью первичного анализа является самоконтроль разработчиков - недопущение ими проявления в проекте и выявление в действующем правовом акте коррупционных факторов.
Первичная экспертиза проекта и действующего правового акта проводится разработчиками акта непосредственно в ходе его разработки при формулировке его концепции, структуры, конкретных норм.
Результатом первичного анализа является вывод об отсутствии коррупционных факторов следующего содержания: "Проект правового акта коррупционных факторов не содержит".
Данный вывод оформляется на странице согласования визой руководителя органа, структурного подразделения администрации района - разработчика проекта правового акта. Без наличия такого вывода проект или действующий правовой акт не принимается на вторичную экспертизу.
В исключительных случаях, когда разработчик не может предложить норму, не содержащую выявленного коррупционного фактора, в листе согласования указывается коррупционный фактор, содержащийся в нормах правового акта и причины, вызывающие затруднения в его устранении.
2.3.2.Вторичная экспертиза проводится юридическим отделом администрации района одновременно с правовой экспертизой проекта правового акта, осуществляемой в процессе согласования проекта. Целью вторичной экспертизы является контроль и выявление допущенных разработчиками ошибок: незамеченных или намеренно включенных в проект или в действующий правовой акт коррупционных факторов.
Положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении экспертизы на коррупционность, устраняются на стадии доработки проекта документа разработчиком проекта документа.
3.Экспертиза на коррупционность действующих нормативных правовых актов
3.1.Экспертиза на коррупционность действующих муниципальных нормативных правовых актов проводится юридическим отделом администрации по графику, а также независимыми экспертами в инициативном порядке за счет собственных средств.
3.2.График экспертизы на коррупционность действующих муниципальных нормативных правовых актов раз в полгода утверждается главой района.
3.3.Муниципальные нормативные правовые акты включаются в указанный график заведующими отделов, начальниками управлений администрации с учетом:
- информации о их возможной коррупционности, получаемой по результатам анализа практики их правоприменения, обращений граждан и организаций;
- предложений заинтересованных организаций о проведении экспертизы на коррупционность.
3.4.Результатом проведенной экспертизы на коррупционность действующих нормативных правовых актов являются выявленные в нормативном правовом акте типичные и иные коррупционные факторы и проявления коррупционности или вывод об их отсутствии.
3.5.Результаты проведенной экспертизы на коррупционность оформляются в соответствии с Методикой в виде подготавливаемого по ее итогам заключения. Заключение по результатам экспертизы действующего муниципального нормативного правового акта на коррупционность, проведенной юридическим отделом администрации и независимыми экспертами, рассматриваются лицом, ответственным за разработку данного документа.
Разработчик документа готовит в установленном порядке предложения о внесении в нормативный правовой акт, прошедший экспертизу на коррупционность, изменений, обеспечивающих устранение выявленных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции.
4.Независимая экспертиза на коррупционность
4.1.Независимая экспертиза на коррупционность проводится юридическими лицами и физическими лицами, прошедшими в Министерстве юстиции Российской Федерации аккредитацию в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупционность, в инициативном порядке за счет собственных средств (далее соответственно - независимая экспертиза на коррупционность, независимые эксперты).
4.2.В отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая экспертиза на коррупционность не проводится.
4.3.Независимыми экспертами не могут являться юридические лица и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа.
4.4.Для проведения независимой экспертизы на коррупционность разработчик проектов документов размещает их на официальном сайте администрации района в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на согласование с заинтересованными органами и должностными лицами в порядке подготовки проектов правовых актов администрации района.
4.5.Срок проведения независимой экспертизы на коррупционность, устанавливаемый разработчиком проектов документов, не может быть менее 5 и более 10 дней.
4.6.По результатам независимой экспертизы на коррупционность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с Методикой. Экспертное заключение направляется разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо в виде электронного документа.
4.7.Копия заключения независимой экспертизы направляется разработчиком документа вместе с проектом документа в юридический отдел администрации района.
5.Подготовка заключения по результатам антикоррупционной экспертизы
5.1.Выводы по результатам антикоррупционной экспертизы оформляются в виде отдельного документа - заключения в соответствии с Методикой и отражаются в листе согласования проектов документов.
5.2.В случае, если при проведении антикоррупционной экспертизы в проекте правового акта коррупционных факторов не выявлено, об этом указывается в листе согласования проекта.
5.3.В случае выявления в тексте проекта муниципального правового акта коррупционных факторов в заключении должен содержаться вывод о степени коррупционности проекта правового акта и использованных способах ее оценки.
5.4.В заключении по результатам антикоррупционной экспертизы отражаются следующие сведения:
- дата и место подготовки заключения, данные об эксперте, проводящем экспертизу;
- основание для проведения экспертизы;
- сведения о проекте правового акта, проходящего экспертизу;
- перечень выявленных коррупционных факторов с указанием их признаков и соответствующих разделов (статей, пунктов, подпунктов) проекта правового акта, в которых эти факторы выявлены;
- оценка степени коррупционности каждого фактора в отдельности и проекта правового акта в целом;
- предложения о способах ликвидации или нейтрализации коррупционных факторов.
5.5.Заключение о коррупционности проекта муниципального правового акта направляется в орган или должностному лицу, разработавшему проект правового акта (ответственному исполнителю) для устранения замечаний.
5.6.После получения заключения ответственный исполнитель устраняет имеющиеся замечания либо высказывает по ним свое мотивированное несогласие.
В случае выявления в проекте правового акта коррупционных факторов, устранение которых из текста проекта невозможно или нецелесообразно, ответственный исполнитель должен это обосновать в отношении каждого фактора в отдельности и предложить возможные способы нейтрализации коррупционных рисков.
5.7.В случае, если при проведении экспертизы выявлены коррупционные факторы в действующем правовом акте, заключение направляется в управление делами администрации района для организации работы по внесению в соответствующие правовые акты изменений, направленных на устранение коррупционности.
Управление делами выявляет разработчика документа и передает заключение в структурное подразделение (ответственному исполнителю), разработавшее документ, которое готовит в установленном порядке предложения о внесении в нормативный правовой акт, прошедший экспертизу на коррупционность, изменений, обеспечивающих устранение выявленных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции.
6.Методика экспертизы нормативных правовых актов на коррупционность
6.1.Методика экспертизы коррупционности нормативных правовых актов и их проектов предназначена для проведения экспертизы проектов и действующих муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления Камешковского района на коррупционность, регулирующих правоотношения в сферах и полномочиях с повышенным риском коррупции.
6.2.Методика определяет порядок оценки нормативного правового акта или его проекта с целью выявления в нем норм, устанавливающих такие взаимоотношения между субъектами права, которые допускают вероятность возникновения коррупционно опасных ситуаций. При этом под коррупционной опасностью правовых норм понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе их правоприменения.
6.3.Экспертиза нормативного правового акта (его проекта) на коррупционность состоит в выявлении и устранении коррупционных факторов.
К коррупционным факторам относятся коррупционно опасные факторы, наиболее часто встречающиеся в нормативных правовых актах независимо от предмета их регулирования и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.
6.4.Экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупционность и подготовку заключения по результатам экспертизы необходимо проводить единообразно - в составе и последовательности коррупционных факторов, указанных в настоящем разделе Методики.
6.5.Каждая норма должна быть проверена на наличие коррупционного фактора.
6.6.При проведении экспертизы на коррупционность выявляются и оцениваются следующие коррупционные факторы:
- коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий органов местного самоуправления;
- коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
- коррупционные факторы системного характера;
- проявления коррупционности.
7.Характеристика коррупционных факторов
7.1.Коррупционными факторами являются:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
7.2.Факторы, связанные с реализацией полномочий органа местного самоуправления, выражаются в:
7.2.1.Широте дискреционных полномочий - отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц). Такие нормы права дают должностному лицу местного самоуправления возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, не предписывая, в каких случаях должностное лицо местного самоуправления обязано выбрать тот или иной вариант поведения.
К элементам управленческой деятельности, в которых желательно снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения должностным лицом местного самоуправления, относятся следующие:
сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом местного самоуправления в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также отсутствии такого срока.
Условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения.
Параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия в рамках одного органа местного самоуправления или различных органов местного самоуправления.
Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса - эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативном правовом акте согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках.
7.2.2.Определении компетенции по формуле "вправе" - диспозитивном установлении возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию органа местного самоуправления при помощи формулировок "вправе", "может". Для органа местного самоуправления право и обязанность создают полномочие. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях должностное лицо местного самоуправления получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.
7.2.3.Наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
В том случае, когда нормативный правовой акт устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.
К данной категории коррупционных опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.
Обнаружить данный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган местного самоуправления необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом местного самоуправления.
Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:
- открытый, то есть неисчерпывающий;
- содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;
- содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, в следующей форме: "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме").
7.2.4.Злоупотреблении правом заявителя - отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций.
Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения муниципальных служащих, которые в этих условиях имеют возможность принимать решения по своему усмотрению.
7.2.5.Выборочном изменении объема прав - возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или с предоставлением соответствующих полномочий должностному лицу местного самоуправления устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц местного самоуправления в этих вопросах. Коррупционно опасным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица местного самоуправления.
7.2.6.Принятии муниципального нормативного правового акта сверх компетенции - нарушении компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов, подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов.
Для обнаружения данного коррупционного фактора эксперту необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию органа местного самоуправления в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа.
7.2.7.Заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.
7.2.8.Юридико-лингвистической неопределенности.
Нормативный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
7.3.Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:
7.3.1.Существовании собственно пробела в правовом регулировании - отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.
Для обнаружения пробела в регулировании от эксперта требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются.
7.3.2.Отсутствии регламентов административных процедур - отсутствии порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Коррупционная опасность понижается при наличии нормативно установленного порядка (регламента) принятия решений, а также порядка и сроков осуществления действий.
7.3.3.Отказе от конкурсных (аукционных) процедур - закреплении административного порядка предоставления права (блага).
Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения права аренды объектов муниципальной собственности и т.п.). Использование конкурсных процедур способно снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.
7.3.4.Отсутствии запретов и ограничений для органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус муниципальных служащих в коррупционных отраслях. Данный фактор подразумевает отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, занятых в конкретных областях деятельности, наиболее подверженных риску коррупции.
7.3.5.Отсутствии мер ответственности органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений.
В нормативных правовых актах часто отсутствуют нормы об ответственности муниципального служащего (должностного лица местного самоуправления) либо содержится общая формулировка: "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, а также конкретизировать способ и критерии привлечения к ответственности.
Данный коррупционный фактор часто усугубляется отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действия муниципального служащего.
7.3.6.Отсутствии указания на формы, виды контроля за органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов местного самоуправления (их должностных лиц, муниципальных служащих).
Необходимо обратить внимание, насколько представлены в нормативном правовом акте следующие моменты:
- нормы, обеспечивающие информационную открытость органов местного самоуправления, и уровень конкретности таких норм;
- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления;
- возможность осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;
- нормы об отчетности администрации Камешковского района перед населением, общественными и профессиональными организациями.
7.3.7.Нарушении режима прозрачности информации - отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.
Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер. Режим открытости правовой информации - необходимое условие контроля местного общества за деятельностью органов местного самоуправления.
7.4.Факторами системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Коррупционные факторы системного характера включают в себя:
7.4.1.Ложные цели и приоритеты.
Для выявления данного коррупционного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.
7.4.2.Нормативные коллизии.
Нормативные коллизии как коррупционно опасный фактор препятствуют правильному применению нормативного правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.
Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.
Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).
7.4.3."Навязанная" коррупционность.
Нормативный акт может быть коррупционным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупционным.
В случае обнаружения коррупционного фактора "навязанной" коррупционности необходимо дать рекомендации по устранению коррупционно опасных норм из анализируемого нормативного правового акта.
7.5.Проявления коррупционности включают в себя факторы:
7.5.1.Формально-техническая коррупционность.
Данный фактор объединяет типичные проявления коррупционности формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку принятия, регистрации и опубликования.
7.5.2.Непринятие нормативного правового акта (бездействие).
Его суть заключается в коррупционном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта. Это проявление коррупционности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, сложившуюся практику деятельности этого органа.
7.5.3.Нарушение баланса интересов.
Выражается в необеспеченности баланса прав и законных интересов сторон правоотношений. Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом. Рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативного правового акта, в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также положения нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.
8.Участие общественных объединений, иных организаций в проведении антикоррупционной экспертизы
8.1.Общественные объединения и иные организации вправе обратиться к главе района с ходатайством о проведении антикоррупционной экспертизы вступившего в силу муниципального правового акта.
8.2.Ходатайство рассматривается в 15-дневный срок со дня его поступления. В случае принятия решения о проведении антикоррупционной экспертизы она проводится в соответствии с настоящим Порядком.
8.4.Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы направляется общественному объединению, иной организации, направившей ходатайство о проведении экспертизы.