Решение Владимирского УФАС России от 28.12.2011 г № Б/Н

О нарушении антимонопольного законодательства

Резолютивная часть объявлена 21 «декабря» 2011 г.
Комиссия Владимирского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Шибаевой Н.И. – заместителя руководителя управления – начальника отдела контроля естественных монополий и информационного анализа,
Фильберт М.Б. – заместителя начальника отдела контроля естественных монополий и информационного анализа,
Сафронова А.А. – главного государственного инспектора отдела контроля естественных монополий и информационного анализа,
Ткачевой О.А. – главного государственного инспектора отдела контроля естественных монополий и информационного анализа,
в присутствии представителей:
заявителя ООО «Владимиртеплогаз»
ответчика администрации г. Коврова Владимирской области
заинтересованного лица МУП «Жилэкс»
эксперта департамента цен и тарифов администрации Владимирской области
рассмотрев дело № К-610-03/2010 по признакам нарушения администрации города Коврова Владимирской области (Владимирская область, г. Ковров, ул. Краснознаменная, 6, ИНН 3305005930) (далее – администрация г. Коврова, Ответчик) пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
Установила:
В адрес Владимирского УФАС России поступило заявление ООО «Владимиртеплогаз» на действия администрации г. Коврова, которые, по мнению заявителя, могут привести к ограничению конкуренции на рынке услуг теплоснабжения в г. Коврове.
Согласно заявлению ООО «Владимиртеплогаз» является теплоснабжающей организацией в г. Коврове, владеет более чем половиной источников тепловой энергии на территории данного муниципального образования.
15 сентября 2011 г. ООО «Владимиртеплогаз» расторгло договоры теплоснабжения, заключенные с другими теплоснабжающими организациями – МУП «Жилэкс», МУП «ЖЭТ», МУП «ЖКО», ООО «Тепло», ОАО «КЭМЗ» и прекратило выставлять плату за тепловую энергию потребителям, получающим теплоресурс от котельных указанных организаций.
При этом ООО «Владимиртеплогаз» продолжает осуществлять теплоснабжение потребителей, технологически присоединенных тепловыми сетями к котельным, принадлежащим ООО «Владимиртеплогаз».
Однако, администрация г. Коврова в средствах массовой информации, а также на официальном сайте администрации в сети интернет, распространила сведения о том, что в г. Коврове платежи за тепловую энергию вправе начислять и предъявлять потребителям только три организации: ООО «КЭТК» в микрорайоне «шестого маршрута», ООО «КЭМЗ-Энерго» в микрорайоне «Малеевка» и МУП «Жилэкс» всем остальным потребителям города.
Между тем, МУП «Жилэкс» не имеет договорных отношений на покупку тепловой энергии с ООО «Владимиртеплогаз».
Одновременно, администрация г. Коврова приняла постановление от 05.10.2011 № 2176 которым рекомендовано МУП «Жилэкс» в расчете с конечными потребителями за тепловую энергию использовать тариф в размере 1377,55 руб. за 1 Гкал (без учета НДС) и 1625,51 руб. (с учетом НДС) до момента утверждения тарифа на тепловую энергию для потребителей департаментом цен и тарифов администрации Владимирской области.
По мнению заявителя, установление тарифа на тепловую энергию или рекомендация теплоснабжающими организациями использовать в расчетах тариф в том или ином размере не отнесено действующим законодательством к полномочиям местного самоуправления.
В соответствии с частью 6 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее Закон о теплоснабжении) органы местного самоуправления поселений, городских округов могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями на государственное регулирование цен (тариф) на тепловую энергию. Однако, администрация г. Коврова такими полномочиями в области установления тарифов на тепловую энергию, законом Владимирской области не наделялась.
Тарифы на тепловую энергию для теплоснабжающих организаций в соответствии с частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении и Положением о департаменте цен и тарифов администрации Владимирской области, утв. постановлением Губернатора Владимирской области о 27.12.2005 г. № 766, устанавливает департамент цен и тарифов администрации Владимирской области.
В дополнении к заявлению (№ 12/788 от 03.11.2011) ООО «Владимиртеплогаз» также сообщило, что 17.10.2011 г. администрацией г. Коврова принято постановление № 2249 «Об определении единых теплоснабжающих организаций г. Коврова», которым МУП «Жилэкс» было определено в качестве единой теплоснабжающей организации на территории г. Коврова.
По мнению заявителя, указанное постановление Ответчика противоречит требованиям Закона о теплоснабжении, поскольку критериев и порядка, в соответствии с которыми может быть определена единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения, до настоящего времени Правительством РФ не принято. Следовательно, определение администрацией г. Коврова десяти единых теплоснабжающих организаций на территории г. Коврова, в том числе МУП «Жилэкс» в качестве основной единой теплоснабжающей организации, не соответствует требованиям Закона о теплоснабжении.
На основании принятого администрацией г. Коврова постановления, а также части 3 статьи 15 Закона о теплоснабжении, МУП «Жилэкс» письмом от 19.10.2011 г. обратилось к ООО «Владимиртеплогаз» с требованием о заключении договора поставки тепловой энергии.
ООО «Владимиртеплогаз» считает вышеуказанные действия администрации г. Коврова незаконными, наущающими статью 15 Закона о защите конкуренции и направленными на ограничение конкуренции на рынке услуг теплоснабжения в г. Коврове.
На заседаниях комиссии представитель Заявителя поддержал заявление требования, просил признать постановления администрации г. Коврова от 05.10.2011 № 2176 и от 17.10.2011 № 2249 нарушающими статью 15 Закона о защите конкуренции и выдать предписания об их отмене.
Представители Ответчика не согласились с доводами Заявителя, считают требования ООО «Владимиртеплогаз» необоснованными и не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 6 Закона о теплоснабжении к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации.
Частями 3, 4 статьи 29 Закона о теплоснабжении установлено, что утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов уполномоченными в соответствии настоящим Федеральным законом органами должно быть осуществлено до 31.12.2011 года.
Определение в соответствии с настоящим Федеральным законом единой теплоснабжающей организации и зоны ее деятельности должно быть осуществлено уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом органами в схеме теплоснабжения не ранее даты установления тарифов в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона, но не позднее 31 декабря 2011 года.
В соответствии с указанными положениями Закона о теплоснабжении, а также в связи с изменениями, произошедшими в системе теплоснабжения г. Коврова, а именно, в виду отказа ООО «Ковровская сетевая компания» и ООО «Владимиртеплогаз» от исполнения обязательств по договорам теплоснабжения, заключенных с потребителями, в августе 2011 г., администрацией города принято решение об определении МУП «Жилэкс» одной из теплоснабжающих организаций г. Коврова.
Согласно пункту 11 статьи 2 Закона о теплоснабжении теплоснабжающей организацией является организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии.
По смыслу приведенных положений Закона теплоснабжающей организацией в системе теплоснабжения может быть как организация, производящая тепловую энергию, так и организация ее приобретающая, а также как организация, владеющая источниками тепловой энергии, так и организация, владеющая тепловыми сетями.
При этом строго разделения по видам деятельности в сфере теплоснабжения нет, равно как нет и запретов на их совмещение. Любая теплосетевая организация может стать теплоснабжающей при соблюдении определенных условий.
Предусмотренные пунктом 28 статьи 2 Закона о теплоснабжении критерии и порядок отбора единой теплоснабжающей организации Правительством РФ до настоящего времени не установлены.
Исходя из изложенного, в целях решения вопросов местного значения, администрацией г. Коврова было издано постановление № 2249 от 17.10.2011 г. «Об определении единых теплоснабжающих организаций г. Коврова» в которым были определены 11 организаций, оказывающие услуги по теплоснабжению в г. Коврове.
Касательно постановления администрации г. Коврова от 05.10.2011 № 2176, представители Ответчика сообщили следующее.
Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой – общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Постановление администрации г. Коврова от 05.10.2011 № 2176 «Об утверждении тарифа на тепловую энергию для потребителей» названным критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, не отвечает.
Использование в постановлении словосочетания «рекомендовать», «использовать» не свидетельствует об общеобязательности такого применения для МУП «Жилэкс».
Название постановления, а также факт доведения данного постановления до сведения населения в средствах массовой информации сам по себе в отрыве от его содержания не свидетельствует о придании ему нормативно-правового характера (подробно доводы ответчика изложены в отзывах от 18.11.2011 № 04-41-2/2166-11 и от 14.12.2011 № 04-41-2/2356-11).
Представители заинтересованного лица МУП «Жилэкс» устно согласились с доводами Ответчика, считают заявленные требования ООО «Владимиртеплогаз» необоснованными, письменного отзыва с обоснованием своей позиции по рассматриваемому делу не представили.
Представитель департамента цен и тарифов администрации Владимирской области по вопросу соответствия постановления администрации г. Коврова от 05.10.2011 № 2176 «Об утверждении тарифа на тепловую энергию для потребителей» законодательству о ценообразовании сообщил следующее.
В соответствии со статьей 424 Гражданского кодекса РФ в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки ставки т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местно самоуправления.
Согласно статье 8 Закона о теплоснабжении тарифы не тепловую энергию подлежат государственному регулированию, которое в соответствии с постановлением Губернатора Владимирской области от 27.12.2005 № 766 на территории области осуществляет департамент цен и тарифов администрации Владимирской области.
На основании вышеназванного закона органы местно самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию. До настоящего времени органы местного самоуправления г. Коврова такими полномочиями не наделялись.
Однако, администрацией г. Коврова 05.10.2011 г. принято постановление № 2176 «Об установлении тарифа на тепловую энергию для потребителей», согласно которому МУП «Жилэкс» рекомендовано применять в расчетах с потребителями тариф на тепловую энергию в размере 1377,55 руб. без НДС и 1625,512 руб. с НДС за 1 Гкал.
Вместе с тем, органом регулирования субъекта Российской Федерации тарифы для МУП «Жилэкс» не устанавливались.
Постановление администрации г. Коврова от 05.10.2011 № 2176 нормативным правовым актом, устанавливающим тариф на тепловую энергию, не является. Вышеназванное постановление содержит норму права, предполагающую МУП «Жилэкс» применять в расчетах с потребителями цену, не установленную уполномоченным на то органом, что в случае выполнения предприятием, будет являться нарушением порядка ценообразования на тепловую энергию и подпадет под действие части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Комиссия Владимирского УФАС России, исследовав материалы дела, заслушав доводы и возражения сторон, приходит к следующему.
Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 6 Закона о теплоснабжении к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации.
Вместе с тем, согласно пункту 28 статьи 2 Закона о теплоснабжении единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения определяется в схеме теплоснабжения органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.
В силу пункта 2 части 1 статьи 4 указанного Федерального закона утверждение правил организации теплоснабжения относится к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения.
Частями 3, 4 статьи 29 Закона о теплоснабжении установлено, что утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов уполномоченными в соответствии настоящим Федеральным законом органами должно быть осуществлено до 31.12.2011 года.
Определение в соответствии с настоящим Федеральным законом единой теплоснабжающей организации и зоны ее деятельности должно быть осуществлено уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом органами в схеме теплоснабжения не ранее даты установления тарифов в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона, но не позднее 31 декабря 2011 года.
Таким образом, возникновение полномочий органов местного самоуправления по определению единой теплоснабжающей организации законодатель поставил в зависимость от следующих юридически значимых обстоятельств, а именно наличия правил организации теплоснабжения, утвержденных Правительством Российской Федерации, утвержденной схемы теплоснабжения муниципального образования и тарифов, установленных в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.
На момент принятия администрацией г. Коврова постановления от 17.10.2011 № 2249 правила организации теплоснабжения, предусматривающие порядок и критерии определения единой теплоснабжающей организации, отсутствовали. Также не были установлены тарифы, предусмотренные частью 4 статьи 11 названного Федерального закона и не утверждена схема теплоснабжения г. Коврова.
Установлено, что администрация г. Коврова по собственному усмотрению определила следующие единые теплоснабжающие организации: МУП Жилэкс», ООО «КЭТК», ООО «КЭМЗ-Энерго», ОАО «Ковровхлебопродукт», ОАО «РЭУ» филиал «Владимирский», филиал ОАО «РЖД» Горьковская железная дорога, ООО «Владимиртеплогаз», МУП «ПУВКХ», ОАО «Завод им. В.А. Дегтярева», ООО «ЖКО Роско», ОАО «Домостроительный комбинат» и зоны их деятельности.
В силу положений пункта 4 статьи 7 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Соответственно, при принятии нормативных правовых актов органы местного самоуправления обязаны руководствоваться не произвольным усмотрением, а Конституций Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как указывалось выше, установление порядка определения единой теплоснабжающей организации и критериев определения такой организации законодатель отнес к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.
Ссылка Ответчика на пункт 6 части 1 статьи 6 Закона о теплоснабжении не может быть принята Комиссией в качестве оснований для констатации соответствия постановления администрации г. Коврова от 17.10.2011 № 2249 Федеральному законодательству.
Часть 5 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
В таком случае орган местного самоуправления может обратиться в суд с заявлением о признании какого-либо нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
До разрешения вопроса о наличии или отсутствии такого противоречия судом, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
Таким образом, частью 5 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен запрет на принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации до разрешения судом вопроса о наличии или отсутствии противоречий.
Администрация г. Коврова, усмотрев какие-либо противоречия в положениях Закона о теплоснабжении, вправе была разрешать вопрос о наличии (отсутствии) таких противоречий только в судебном порядке, а не посредством принятия нормативного правого акта.
Принятое администрацией г. Коврова постановление от 17.10.2011 № 2249 «Об определении единых теплоснабжающих организаций г. Коврова», создает препятствия для осуществления экономической деятельности на рынке услуг теплоснабжения, поскольку ставит в преимущественное положение, в том числе территориальное, одних хозяйствующих субъектов перед другими.
В частности, зона деятельности ООО «Владимиртеплогаз» на рынке услуг теплоснабжения в г. Коврове значительно уменьшилась (МБОУ СОЩ № 22, дома №№ 19,21,23,25,27,28,29,31,35,39,41,43,45,49,51,53,82,84,88 по ул. Летней г. Коврова) по сравнению с той, которая была до издания данного постановления (территория расположения потребителей, технологически подключенных к котельным № 1 по ул. Свердлова, № 2 по ул. Долинная, № 3 по ул. Щорса, № 3 по ул. Краснознаменная, № 5 по ул. Урицкого, № 6 по ул. Текстильного, № 7 по ул. Дачная, № 8 по ул. Белинского, № 9 по ул. Советская, № 10 по ул. Запольная, № 11 по ул. Восточная, № 13 по ул. Первомайская, № 14 по пр. Ленина, № 15 по ул. Металлистов, № 16 по ул. Грибоедова, № 17 по ул. Моховая, № 18 по ул. З. Космодемьянской, № 17 по ул. Блинова, № 20 по ул. Еловая г. Коврова).
Кроме того, принятие Ответчиком вышеназванного постановления также повлекло за собой отказ потребителей от продолжения договорных отношений с ООО «Владимиртеплогаз» и переход на обслуживание к МУП «Жилэкс».
При таких обстоятельствах Комиссия приходит к выводу о нарушении администрацией г. Коврова части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем принятия постановления от 17.10.2011 № 2249 «Об определении единых теплоснабжающих организаций г. Коврова».
Комиссия не усматривает нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации г. Коврова по принятию постановления от 05.10.2011 № 2176 «Об установлении тарифа на тепловую энергию для потребителей», поскольку названный акт органа местного самоуправления носит рекомендательный характер, т.е. не устанавливает для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке теплоснабжения, или покупателей обязательные к исполнению правила.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать постановление администрации города Коврова Владимирской области от 17.10.2011 № 2249 «Об определении единых теплоснабжающих организациях г. Коврова» нарушающим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
2.Выдать администрации города Коврова Владимирской области предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства;
3.Передать материалы дела № К-610-03/2011 уполномоченному должностному лицу Владимирского УФАС России для возбуждения административного производства по статье 14.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Председатель комиссии
Н.И.Шибаева
Члены комиссии:
М.Б.Фильберт
А.А.Сафронов
О.А.Ткачева

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.