Решение от 12.12.2005 г № 19/3
О заключении по результатам внешнего аудита проекта бюджета округа Муром на 2006 год
Рассмотрев заключение по результатам внешнего аудита проекта бюджета округа Мурома на 2006 год, подготовленное в соответствии со ст. 43 Устава Владимирской области, ст. 2, 10, 11 Закона Владимирской области от 04.12.1995 N 16-ОЗ "О Счетной палате Владимирской области", Соглашением N 01/02-2005 от 27.07.2005 о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля в муниципальном образовании округ Муром, планом мероприятий Счетной палаты Владимирской области на IV квартал 2005 года, а также на основании обращения председателя Совета народных депутатов округа Мурома Федурина К.Г. от 30.11.2005 N 18, коллегия Счетной палаты решила:
1.Заключение по результатам внешнего аудита проекта бюджета округа Мурома на 2006 год утвердить (прилагается).
2.Направить заключение, утвержденное п. 1 настоящего решения, в Совет народных депутатов и администрацию округа Муром.
3.Рекомендовать Совету народных депутатов округа Мурома принять к рассмотрению заключение по результатам внешнего аудита проекта бюджета округа на 2006 год, подготовленное с участием специалистов Счетной палаты Владимирской области.
4.Поручить председателю Счетной палаты и аудитору направления контроля эффективности расходов бюджета области в хозяйственной сфере (А.Ф. Манов) принять участие в заседании Совета народных депутатов округа Мурома при рассмотрении проекта бюджета на 2006 год и заключения по результатам внешнего аудита проекта бюджета округа на 2006 год.
5.Предложить администрации округа:
5.1.С участием субъектов бюджетного планирования, исходя из концепции бюджетного реформирования, продолжить работу по формированию системы целей и показателей результатов деятельности администраторов бюджетного планирования, критериев и показателей эффективности бюджетных расходов на выполнение соответствующих вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
5.2.Разработать и принять положение о муниципальных целевых программах, инвестиционную программу и программу развития инженерной инфраструктуры, отражающие основные направления социально-экономического развития территории.
5.3.Предусмотреть резерв на покрытие расходов по ликвидации последствий стихийных бедствий, в объемах, предусмотренных ст. 4 Закона Владимирской области от 03.06.1999 N 31-ОЗ (ред. 29.12.2004 N 242-ОЗ) "О резервах финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Владимирской области".
5.4.Исключить из текстовых статей проекта бюджета: источники финансирования и администраторов дефицита бюджета, предельные размеры налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек, отсылки о кассовом исполнении окружного бюджета.
5.5.Отразить в доходной и расходной части проекта бюджета объемы доходов, полученных бюджетными учреждениями от внебюджетной деятельности, а также обеспечить их законодательное распределение по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
5.6.Опубликовать заключение на проект бюджета округа Мурома в средствах массовой информации.
6.Опубликовать настоящие решение и информацию к заключению на проект бюджета округа Мурома.
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ
ВНЕШНЕГО АУДИТА ПРОЕКТА БЮДЖЕТА ОКРУГА МУРОМА НА 2006 ГОД
Внешняя проверка проекта бюджета округа Мурома на 2006 год проведена на основании ст. 43 Устава Владимирской области, ст. 2, 10, 11 Закона Владимирской области от 04.12.1995 N 16-ОЗ (ред. от 09.06.2003) в соответствии с Соглашением N 01/02-2005 от 27.07.2005 о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля в муниципальном образовании округ Муром, а также планом мероприятий Счетной палаты Владимирской области на IV квартал 2005 года.
В ходе аудита использованы и проанализированы нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в муниципальном образовании. Кроме того, в режиме выборочных проверок проанализирован ряд финансовых и бухгалтерских документов, являющихся основой для составления бюджета.
Соблюдение бюджетного законодательства
при формировании окружного бюджета
Состав материалов и документов, направленных в Совет народных депутатов для рассмотрения при принятии бюджета на 2006 год, в основном соответствует перечню, определенному Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 181, 182), а также положением о бюджетном процессе в округе Муроме (ст. 21). Вместе с тем проведенный анализ содержания некоторых материалов свидетельствует, что ряд отдельных показателей, представленных в составе материалов к проекту бюджета, требуют уточнения и приведения в соответствие с действующим законодательством.
План развития муниципального сектора экономики не содержит сведений о предельной штатной численности муниципальных служащих и военнослужащих по субъектам бюджетного планирования (ст. 178 Бюджетного кодекса РФ, ст. 15 положения о бюджетном процессе в округе Муроме). Кроме того, в указанный план не включен перечень приобретаемого имущества в муниципальную собственность, не конкретизирована форма приобретения, а также объем и источник финансирования.
Необходимы уточнения плановых заданий бюджетным учреждениям по предоставлению ими муниципальных услуг. В объем государственных услуг не установлены задания предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, Центру развития творчества детей и юношества, предприятию "Кинозрелищное объединение", муниципальной телекомпании "Муромский меридиан". В результате не соблюдены требования ст. 176 Бюджетного кодекса РФ по установлению каждому получателю средств бюджета задания по оказанию государственных услуг в зависимости от цели функционирования бюджетополучателя. При этом установленные учреждениям и организациям задания носят формальный характер, так как планируемый в них объем муниципальных услуг не увязан с объемом финансирования данных бюджетополучателей, что не позволяет оценить результативность планируемого финансирования.
Показатели перспективного финансового плана, содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходных обязательств бюджета, не соответствуют основным показателям (доходы, расходы) проекта бюджета на 2006 год.
В проекте бюджета предусмотрены источники финансирования дефицита бюджета в объеме 4000 тыс. руб., тогда как доходные источники (928027 тыс. руб.) и расходные обязательства бюджета (928027 тыс. руб.) сбалансированы. При этом Бюджетным кодексом РФ не предусмотрен такой источник покрытия дефицита бюджета, как приобретение земельных участков для городских нужд (2000 тыс. руб.). Кроме того, в материалах к проекту бюджета не представлены объемы выпадающих доходов от предоставления различных льгот, в том числе безвозмездного пользования имуществом и аренды земли. Сведения об оценке потерь бюджета от предоставления указанных льгот обязательны к предоставлению к материалам проекта бюджета (п. 2 ст. 182 Бюджетного кодекса РФ). Данные факты свидетельствуют о нарушении принципа достоверности бюджета (ст. 37 Бюджетного кодекса РФ).
В представленном проекте бюджета не нашли отражения ряд намеченных бюджетной и налоговой политикой округа Мурома на 2006 год задач. Так, согласно перечню о юридических лицах, имеющих право на безвозмездное пользование земельными участками и государственным имуществом, выпадающие доходы бюджета от предоставления указанных льгот составят 30542,7 тыс. руб. В состав пользователей льготы входят федеральные структуры, общественные организации и акционерные общества. Вместе с тем одной из задач в области налоговой политики на 2006 год предусмотрено максимально сократить льготы при использовании имущества.
Бюджетные назначения по расходным обязательствам сформированы без учета концепции бюджетного реформирования. Администрация округа при принятии решений о тех или иных направлениях и объемах финансовых ресурсов не приступила к использованию критериев результативности и эффективности бюджетной деятельности, предусматривающих учет конечных, поддающихся измерению показателей результатов расходования финансовых средств и экономической эффективности бюджетных затрат. При этом расходные обязательства бюджета на 2006 год разграничены только на действующие. Вновь принимаемые обязательства бюджета представлены в суммарных объемах, тогда как реестр расходных обязательств представляет собой свод нормативно-правовых актов, предусматривающих возникновение обязательств (п. 2, ст. 87 Бюджетного кодекса РФ).
Администраторам доходных источников не установлены задания по мобилизации доходов и иных финансовых поступлений в доходную часть бюджета, тогда как в целях усиления налогового администрирования указанная задача ставилась. Счетная палата области полагает, что им должны быть установлены задания по мобилизации доходов и иных поступлений в доходную часть бюджета, например, в постановлении главы округа о мерах по реализации решения о бюджете.
Удельный вес в общих обязательствах бюджета, предложенных к утверждению ассигнований по обеспечению правоохранительной деятельности, планируется на уровне текущего года (план 2005 г. - 6,29%, проект 2006 г. - 6,18%). Тогда как в основных направлениях бюджетной и налоговой политики указанные расходы определены как ключевые.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 6 Закона Владимирской области "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Владимирской области" к проекту бюджета муниципального образования могут быть представлены следующие документы и материалы:
- баланс трудовых ресурсов;
- топливный баланс;
- расчеты затрат на содержание социальной сферы в разрезе источников финансирования;
- перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика администрации территории в предстоящем году.
Также считали бы целесообразным предложить представлять к проекту решения о бюджете муниципального образования округ Муром перечень целевых программ с указанием:
- краткой характеристики каждой из принятых к реализации целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;
- требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования.
Основные макроэкономические показатели
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составление проекта бюджета основывается на прогнозе основных социально-экономических параметров.
Постановлением главы округа от 28.07.2005 N 2065 утвержден прогноз социально-экономического развития округа Мурома в разрезе вновь сформированных муниципальных образований - городского округа Мурома, Муромского района, Борисоглебского сельского поселения, Ковардицкого сельского поселения. Именно это обстоятельство обусловило то, что в представленном прогнозе отсутствуют отчетные данные за 2002 - 2004 гг., оценка достижения социально-экономических показателей в текущем году.
Вместе с тем в соответствии со ст. 173 Бюджетного кодекса РФ прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Таким образом, вызывает сомнение обоснованность прогнозных цифр.
По прогнозу экономическая обстановка в территории на предстоящий период не претерпит существенных изменений. Изменение макроэкономической ситуации даже не планируется.
Так, темп прироста объема промышленной продукции городского округа Мурома (в сопоставимых ценах) в 2006 - 2008 гг. составит 0%. Отметим, что в целом по Владимирской области темп прироста объема промышленного производства в 2006 году ожидается в размере 10,5%. Темп прироста оборота розничной торговли составит 10% к ожидаемому исполнению 2005 года, темп прироста объема платных услуг составит 5,3%.
Анализ прогнозируемой динамики основных макроэкономических показателей в среднесрочной перспективе показывает, что объем промышленной продукции городского округа Мурома в 2006 году составит 7270 млн. руб., в 2008 г. - 8330 млн. руб. (рост - 15%), продукция сельского хозяйства в 2006 году - 42,2 млн. руб., в 2008 году - 47,9 млн. руб. (рост - 14%), оборот розничной торговли в 2006 году составит 3864 млн. руб., в 2008 году - 4505 млн. руб. (рост - 17%).
Не прогнозируется улучшение положения в инвестиционной сфере. Суммарный объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в 2006 году составит 345 млн. руб. и сократится к 2008 году до 335 млн. руб.
В соответствии с Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании округ Муром (ст. 13) прогноз социально-экономического развития округа должен включать количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни населения и иные показатели.
Вместе с тем в представленном варианте прогноза не содержатся данные по продукции сельского хозяйства, о численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, о численности безработных, о средних размерах заработной платы, назначенных пенсий, индексе потребительских цен, о реально располагаемых доходах населения.
Следует отметить, что решением Совета народных депутатов округа Мурома от 25.11.2003 N 310 утверждена Комплексная программа социально-экономического развития на 2004 - 2006 гг.
Общая характеристика формирования доходной части
окружного бюджета
Формирование доходной базы бюджета округа Мурома на 2006 год осуществлялось исходя из основных показателей прогноза социально-экономического развития территории на 2006 год. При этом доходная часть бюджета на 2006 год сформирована с учетом продолжающегося изменения федерального налогового законодательства.
Анализ расчетов прогнозируемых поступлений доходов бюджета округа Мурома на 2006 год показал, что они выполнены на основе традиционно сложившейся практики расчета доходного потенциала и все расчеты обоснованы действующей на момент составления проекта бюджета нормативной базой. Вместе с тем считаем целесообразным предложить разработать и утвердить методику расчета прогноза доходов бюджета муниципального образования округ Муром.
В материалах к проекту решения не представлена оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, в то время как отдельными нормативными актами такие льготы предусмотрены, например, решением Совета народных депутатов округа Муром от 28.06.2005 N 654 "Об установлении налога на имущество физических лиц на территории округа Муром" установлено, что для граждан, имеющих в собственности имущество, являющееся объектом налогообложения на территории округа Мурома, льготы, установленные в соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 года N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц", действуют в полном объеме.
Анализ структуры доходной части бюджета по проекту бюджета на 2006 год и к утвержденным показателям на 2005 год характеризуется данными таблицы N 1.
Таблица N 1
АНАЛИЗ
ПОСТУПЛЕНИЙ В ДОХОДНУЮ ЧАСТЬ БЮДЖЕТА О. МУРОМА СОГЛАСНО
ПРОЕКТУ НА 2006 ГОД
| Наименование статьи дохода | 2005, ожидаемое исполнение | 2006, план | отклонение | Рост, в % к 2005 | |||
| тыс. руб. | доля, в % | тыс. руб. | доля, в % | тыс. руб. | доля, в % | ||
| ДОХОДЫ | 506431,50 | 62,32 | 372676,00 | 40,16 | -133755,50 | -22,16 | 73,59 |
| НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 449163,50 | 55,27 | 323245,00 | 34,83 | -125918,50 | -20,44 | 71,97 |
| Налог на прибыль организаций | 7185,00 | 0,88 | 0,00 | 0,00 | -7185,00 | -0,88 | X |
| Налог на доходы физических лиц | 256833,50 | 31,61 | 188269,00 | 20,29 | -68564,50 | -11,32 | 73,30 |
| АКЦИЗЫ ПО ПОДАКЦИЗНЫМ ТОВАРАМ (ПРОДУКЦИИ), ПРОИЗВОДИМЫМ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ | 16240,00 | 2,00 | 0,00 | 0,00 | -16240,00 | -2,00 | X |
| Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения | 9500,00 | 1,17 | 0,00 | 0,00 | -9500,00 | -1,17 | X |
| Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности | 81953,00 | 10,09 | 60556,00 | 6,53 | -21397,00 | -3,56 | 73,89 |
| Единый сельскохозяйственный налог | 100,00 | 0,01 | 0,00 | 0,00 | -100,00 | -0,01 | X |
| Налог на имущество физлиц | 2023,00 | 0,25 | 980,00 | 0,11 | -1043,00 | -0,14 | 48,44 |
| Налог на имущество организаций | 7847,00 | 0,97 | 0,00 | 0,00 | -7847,00 | -0,97 | X |
| Земельный налог | 57683,00 | 7,10 | 66155,00 | 7,13 | 8472,00 | 0,03 | 114,69 |
| ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА | 9130,00 | 1,12 | 7030,00 | 0,76 | -2100,00 | -0,37 | 77,00 |
| ЗАДОЛЖЕННОСТЬ ПО ОТМЕНЕННЫМ НАЛОГАМ, СБОРАМ И ИНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ ПЛАТЕЖАМ | 619,00 | 0,08 | 255,00 | 0,03 | -364,00 | -0,05 | 41,20 |
| Платежи при пользовании недрами | 50,00 | 0,01 | 0,00 | 0,00 | -50,00 | -0,01 | X |
| НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 57268,00 | 7,05 | 49431,00 | 5,33 | -7837,00 | -1,72 | 86,32 |
| ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ | 49841,00 | 6,13 | 40672,00 | 4,38 | -9169,00 | -1,75 | 81,60 |
| Плата за негативное воздействие на окружающую среду | 1527,00 | 0,19 | 359,00 | 0,04 | -1168,00 | -0,15 | 23,51 |
| ДОХОДЫ ОТ ПРОДАЖИ МАТЕРИАЛЬНЫХ И НЕМАТЕРИАЛЬНЫХ АКТИВОВ | 0,00 | 3400,00 | 0,37 | 3400,00 | 0,37 | ||
| АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПЛАТЕЖИ И СБОРЫ | 400,00 | 0,05 | 300,00 | 0,03 | -100,00 | -0,02 | 75,00 |
| ШТРАФЫ, САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА | 5500,00 | 0,68 | 4700,00 | 0,51 | -800,00 | -0,17 | 85,45 |
| БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ | 306167,10 | 37,68 | 555351,00 | 59,84 | 249183,90 | 22,16 | 181,39 |
| Дотации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации | 31744,00 | 3,91 | 116457,00 | 12,55 | 84713,00 | 8,64 | 366,86 |
| Субвенции от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации | 223510,10 | 27,51 | 389023,00 | 41,92 | 165512,90 | 14,41 | 174,05 |
| Средства, получаемые на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами власти другого уровня | 300,00 | 0,04 | 0,00 | 0,00 | -300,00 | -0,04 | X |
| Субсидии от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации | 26471,00 | 3,26 | 49871,00 | 5,37 | 23400,00 | 2,12 | 188,40 |
| Средства федерального бюджета на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы | 24142,00 | 2,97 | 0,00 | 0,00 | -24142,00 | -2,97 | X |
| ИТОГО ДОХОДОВ | 812598,60 | 100,00 | 928027,00 | 100,00 | 115428,40 | 0,00 | 114,20 |
Объем собственных доходов, представленный к проекту решения Совета народных депутатов по бюджету на 2006 год, не соответствует объему, определенному основными направлениями бюджетной и налоговой политики. Так, по проекту доходы составят 372676 тыс. руб., планировалось - 31279827 тыс. руб.
Объем налоговых и неналоговых доходов бюджета округа Мурома по прогнозу составляет 372676 тыс. руб., или с уменьшением на 26,4% к утвержденному бюджету на 2005 год. При этом доля собственных доходов бюджета в 2006 году относительно утвержденных показателей на 2005 год уменьшится с 62,3% до 40,2%.
Основную долю в собственных доходах бюджета территории по проекту на 2006 год займут налоговые доходы (86,7%), в которых наибольшая доля приходится на налог на доходы с физических лиц (58,2%).
Налоговые доходы бюджета городского округа Мурома в 2006 году составят 323245 тыс. руб., неналоговые - 49431 тыс. руб. Уменьшение налоговых доходов к уровню 2005 года составит 28%, неналоговых доходов 13,7%.
При расчете поступлений налога на доходы с физических лиц учтено увеличение объема необлагаемого совокупного дохода на стандартные, социальные, имущественные и иные налоговые вычеты. В целом на 2006 год прогнозируется поступление данного налога в бюджет территории в сумме 188269 тыс. руб. и с уменьшением к утвержденным показателям текущего года на 26,7%. Это обусловлено изменением нормативов отчислений по уровням бюджетов, а также административным изменением границ городского округа.
Общий объем поступлений в бюджет города налогов на совокупный доход оценивается в сумме 60556 тыс. руб. со снижением к утвержденным показателям текущего года на 33,9%.
Сумма поступлений налога на имущество физических лиц в бюджет на 2006 год составит 980 тыс. руб., или 48,4% к уровню 2005 года.
Объем государственной пошлины в проекте бюджета предусмотрен в размере 7030 тыс. руб., или 77% к уровню 2005 года.
В прогнозе налоговых доходов бюджета городского округа на 2006 год предусмотрены поступления задолженности по отмененным налогам, сборам и иным платежам в сумме 255 тыс. руб.
Необходимо отметить, что существенным резервом пополнения доходной части бюджета является наличие задолженности по налоговым платежам. Так, размер недоимки по состоянию на 01.11.2005 составляет 26301,8 тыс. руб., по сравнению с началом года она сократилась на 20,8%. Наибольший объем недоимки наблюдается по налогу на доходы физических лиц - 10218,5 тыс. руб. (38,89% от общей суммы недоимки).
Неналоговые доходы играют незначительную роль в формировании доходной базы бюджета. Вместе с тем удельный вес неналоговых доходов в общем объеме собственных доходов бюджета увеличится в 2006 году по сравнению с 2005 годом на 2% (с 11,3% до 13,3%).
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, прогнозируются в сумме 40672 тыс. руб. Основные поступления указанных доходов формируются за счет арендной платы от сдачи имущества, включая земельные участки в аренду (98,2%). Объем данных поступлений в 2006 году составит 39922 тыс. руб.
На 2006 год предусматривается значительное снижение объема арендной платы за землю по сравнению с утвержденными показателями 2005 года - на 64%. Это обусловлено изменением нормативов зачисления в доходную часть бюджета.
Проектом бюджета округа на 2006 год предусматривается поступление платежей от муниципальных предприятий в объеме 250 тыс. руб., или на 56% меньше утвержденных показателей 2005 года. Отметим, что в соответствии с планом развития муниципального сектора экономики чистая прибыль МУП на 2006 год планируется в сумме 4143 тыс. руб., т.е. учитывая ставку отчислений от прибыли в размере 5, данные поступления должны составить в 2006 году 207 тыс. руб.
В составе материалов и документов к проекту решения о бюджете округа Мурома (в плане развития муниципального сектора экономики) представлена программа приватизации. Проект программы сформирован в соответствии с установленным порядком планирования приватизации.
Согласно Программе приватизации имущества на 2006 год предполагается поступление средств в бюджет городского округа Мурома в сумме 3000 тыс. руб.
Считали бы целесообразным в проектировках развития муниципального сектора экономики включать программу повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности.
Пунктом 8 проекта решения о бюджете округа предполагается увеличение поступлений и расходов бюджета сверх установленных сумм, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, установленный ст. 32 Бюджетного кодекса РФ, а также нарушает нормы ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.
Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов бюджета в законопроекте свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов бюджета, которые будут произведены и отражены в отчете об исполнении бюджета за 2006 год, по сравнению с законодательно установленными параметрами при подготовке соответствующего заключения.
Счетная палата полагает необходимым отразить в законопроекте объемы поступлений доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и соответственно расходов бюджета оценочно в сумме 300 тыс. руб., а также обеспечить их законодательное распределение по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
В доходах бюджета не учтены остатки на начало 2006 года (на 1 января текущего года объем указанных средств составлял 6970,8 тыс. руб.).
Необходимо также указать, что в округе Муроме установлена возможность самообложения граждан в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по конкретным вопросам местного значения. Поэтому считаем целесообразным в проекте решения Совета народных депутатов по бюджету на 2006 год отметить необходимость уточнения доходной и расходной базы бюджета в случае принятия жителями округа решения о самообложении.
В 2006 году взаимоотношения между органами государственной власти Владимирской области и органами местного самоуправления округа Мурома регулируются Законом Владимирской области от 10.10.2005 N 139-ОЗ "О межбюджетных отношениях Владимирской области".
Следует отметить, что в прогнозе консолидированного бюджета Владимирской области на 2006 год предусматривается равенство доходов и расходных обязательств бюджетов муниципальных образований.
При расчете взаимоотношений областного бюджета и бюджета о. Мурома предусмотрены единые нормативы отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов и специальных налоговых режимов в бюджет города, что соответствует ст. 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса РФ, которые вступают в действие с 01.01.2006.
Необходимо отметить, что с 2006 года распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы устанавливается не действующим только один год законом о бюджете на очередной финансовый год, а Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, что создает условия для внедрения средне- и долгосрочного бюджетного планирования и должно повысить стабильность и предсказуемость доходов городского бюджета.
Налоговый ресурс бюджета о. Мурома по единым нормативам отчислений, с учетом неналоговых доходов, спрогнозирован в сумме 372676,0 тыс. руб., что на 16,9% меньше ожидаемого исполнения налоговых и неналоговых доходов окружного бюджета в 2005 году.
В 2006 году из средств областного бюджета бюджету о. Мурома предусмотрена финансовая помощь в сумме 555351,0 тыс. руб., в том числе за счет средств: областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - 81641,0 тыс. руб.; областного фонда финансовой поддержки поселений - 34816,0 тыс. руб.; областного Фонда компенсаций - 389023,0 тыс. руб.; областного Фонда софинансирования социальных расходов - 46371,0 тыс. руб.; областного Фонда муниципального развития - 3500,0 тыс. руб. В бюджете о. Мурома указанные средства учтены в полном объеме.
С учетом межбюджетных трансфертов (без областного Фонда компенсаций) собственные доходы бюджета о. Мурома составят 539004,0 тыс. руб., что меньше ожидаемого исполнения доходной части окружного бюджета (без учета областного Фонда компенсаций) в 2005 году на 837,8 тыс. руб. (на 0,2%). При этом доля финансовой помощи (без учета областного Фонда компенсаций) в собственных доходах окружного бюджета составляет 30,9%.
Одним из инструментов обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Владимирской области выступают межбюджетные трансферты из областного бюджета.
До выравнивания главным финансовым управлением администрации Владимирской области (далее - ГФУ) бюджетной обеспеченности о. Мурома обеспеченность налоговыми и неналоговыми доходами в расчете на 1 жителя о. Мурома составляла 2800 руб.
Применение дотаций из средств областных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений в сумме 116457,0 тыс. руб. позволило увеличить среднюю бюджетную обеспеченность территорий до 3700 руб. (на 32%).
В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения городского округа нашли отражение в бюджете о. Мурома.
Общая характеристика формирования
расходных обязательств окружного бюджета
Расходы по обязательствам окружного бюджета должны составить 928027 тыс. руб., что на 20,38% выше ожидаемого исполнения 2005 года. При этом следует отметить, что в расходной части бюджета не учтены расходные обязательства по средствам, планируемым к получению бюджетными учреждениями от внебюджетной деятельности, в том числе платных услуг, целевых средств и спонсорской помощи. По оценке Счетной палаты Владимирской области, доля данных расходов составит 7,3% от объема принятых бюджетом в 2006 году обязательств.
Анализ структуры расходной части окружного бюджета по ожидаемому исполнению за 2005 год и проекту бюджета на 2006 год характеризуется данными таблицы N 2.
Таблица N 2
АНАЛИЗ
РАСХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА О. МУРОМА СОГЛАСНО ПРОЕКТУ
НА 2006 ГОД
| Наименование статьи расхода | Код | Объем, тыс. руб. | Структура, % | Отклонение | Рост к 2005, % | |||
| 2006 проект | 2005 план | 2006 | 2005 | тыс. руб. | % | |||
| Общегосударственные вопросы | 0100 | 49888,00 | 56056,60 | 5,38 | 7,27 | -6168,60 | -1,90 | 89,00 |
| Функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления | 0102 | 1037,00 | 43520,50 | 0,11 | 5,65 | -10407,50 | -2,08 | 76,09 |
| Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления | 0103 | 3952,00 | 0,43 | |||||
| Функционирование правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций | 0104 | 28124,00 | 3,03 | |||||
| Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора | 0106 | 6039,00 | 0,00 | 0,65 | 0,00 | 6039,00 | 0,65 | X |
| Обеспечение проведения выборов и референдумов | 0107 | 554,00 | 2403,00 | 0,06 | 0,31 | -1849,00 | -0,25 | 23,05 |
| Резервные фонды | 0113 | 900,00 | 0,00 | 0,10 | 0,00 | 900,00 | 0,10 | X |
| Другие общегосударственные вопросы | 0115 | 9282,00 | 10133,10 | 1,00 | 1,31 | -851,10 | -0,31 | 91,60 |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 0300 | 57355,00 | 48463,50 | 6,18 | 6,29 | 8891,50 | -0,11 | 118,35 |
| Органы внутренних дел | 0302 | 53462,00 | 45244,90 | 5,76 | 5,87 | 8217,10 | -0,11 | 118,16 |
| Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона | 0309 | 3893,00 | 3218,60 | 0,42 | 0,42 | 674,40 | 0,00 | 120,95 |
| Национальная экономика | 0400 | 2483,00 | 12096,40 | 0,27 | 1,57 | -9613,40 | -1,30 | 20,53 |
| Сельское хозяйство и рыболовство | 0405 | 2178,40 | 0,00 | 0,28 | -2178,40 | -0,28 | X | |
| Транспорт | 0408 | 1563,00 | 8864,00 | 0,17 | 1,15 | -7301,00 | -0,98 | 17,63 |
| Другие вопросы в области национальной экономики | 0411 | 920,00 | 1054,00 | 0,10 | 0,14 | -134,00 | -0,04 | 87,29 |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 0500 | 70950,00 | 110896,60 | 7,65 | 14,39 | -39946,60 | -6,74 | 63,98 |
| Жилищное хозяйство | 0501 | 20000,00 | 23288,40 | 2,16 | 3,02 | -3288,40 | -0,87 | 85,88 |
| Коммунальное хозяйство | 0502 | 33675,00 | 48018,20 | 3,63 | 6,23 | -14343,20 | -2,60 | 70,13 |
| Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства | 0504 | 17275,00 | 39590,00 | 1,86 | 5,14 | -22315,00 | -3,27 | 43,63 |
| Охрана окружающей среды | 0600 | 560,00 | 685,00 | 0,06 | 0,09 | -125,00 | -0,03 | 81,75 |
| Сбор и удаление отходов и очистка сточных вод | 0601 | 100,00 | 115,00 | 0,01 | 0,01 | -15,00 | 0,00 | 86,96 |
| Другие вопросы в области охраны окружающей среды | 0604 | 460,00 | 570,00 | 0,05 | 0,07 | -110,00 | -0,02 | 80,70 |
| Образование | 0700 | 353594,00 | 333189,70 | 38,10 | 43,22 | 20404,30 | -5,12 | 106,12 |
| Дошкольное образование | 0701 | 92753,00 | 77424,90 | 9,99 | 10,04 | 15328,10 | -0,05 | 119,80 |
| Общее образование | 0702 | 230714,50 | 231606,40 | 24,86 | 30,04 | -891,90 | -5,18 | 99,61 |
| Молодежная политика и оздоровление детей | 0707 | 2538,00 | 1936,00 | 0,27 | 0,25 | 602,00 | 0,02 | 131,10 |
| Другие вопросы в области образования | 0709 | 27588,50 | 22222,40 | 2,97 | 2,88 | 5366,10 | 0,09 | 124,15 |
| Культура, кинематография и средства массовой информации | 0800 | 35775,00 | 38918,70 | 3,85 | 5,05 | -3143,70 | -1,19 | 91,92 |
| Культура | 0801 | 31509,00 | 32129,70 | 3,40 | 4,17 | -620,70 | -0,77 | 98,07 |
| Кинематография | 0802 | 774,00 | 1231,00 | 0,08 | 0,16 | -457,00 | -0,08 | 62,88 |
| Телевидение и радиовещание | 0803 | 1100,00 | 1141,00 | 0,12 | 0,15 | -41,00 | -0,03 | 96,41 |
| Периодическая печать и издательства | 0804 | 500,00 | 550,00 | 0,05 | 0,07 | -50,00 | -0,02 | 90,91 |
| Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средств массовой информации | 0806 | 1892,00 | 3867,00 | 0,20 | 0,50 | -1975,00 | -0,30 | 48,93 |
| Здравоохранение и спорт | 0900 | 122900,00 | 131302,40 | 13,24 | 17,03 | -8402,40 | -3,79 | 93,60 |
| Здравоохранение | 0901 | 107164,00 | 96583,50 | 11,55 | 12,53 | 10580,50 | -0,98 | 110,95 |
| Спорт и физическая культура | 0902 | 7011,00 | 6250,70 | 0,76 | 0,81 | 760,30 | -0,06 | 112,16 |
| Другие вопросы в области здравоохранения и спорта | 0904 | 8725,00 | 28468,20 | 0,94 | 3,69 | -19743,20 | -2,75 | 30,65 |
| Социальная политика | 1000 | 234522,00 | 39308,60 | 25,27 | 5,10 | 195213,40 | 20,17 | 596,62 |
| Пенсионное обеспечение | 1001 | 1500,00 | 1320,70 | 0,16 | 0,17 | 179,30 | -0,01 | 113,58 |
| Социальное обслуживание населения | 1002 | 20245,00 | 637,00 | 2,18 | 0,08 | 19608,00 | 2,10 | 3178,18 |
| Социальное обеспечение населения | 1003 | 174715,00 | 8863,10 | 18,83 | 1,15 | 165851,90 | 17,68 | 1971,26 |
| Борьба с беспризорностью, опека и попечительство | 1004 | 13598,00 | 17758,00 | 1,47 | 2,30 | -4160,00 | -0,84 | 76,57 |
| Другие вопросы в области социальной политики | 1006 | 24464,00 | 10729,80 | 2,64 | 1,39 | 13734,20 | 1,24 | 228,00 |
| ИТОГО РАСХОДОВ | 9600 | 928027,00 | 770917,50 | 100,00 | 100,00 | 157109,50 | 0,00 | 120,38 |
Динамика расходов по обязательствам бюджета в разрезе функциональной классификации отражает приоритеты в отношении финансирования мероприятий в сфере образования (38,1% от всей суммы принимаемых обязательств по расходам бюджета), социальной политике (25,3%), здравоохранения и спорта (13,2%). Предусмотрено увеличение расходных обязательств относительно плановых назначений текущего года по таким разделам, как "Социальная политика" (596,6%) и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" на 18,4%.
Вместе с тем по сравнению с утвержденным бюджетом на 2005 год уменьшается финансирование пяти из девяти разделов функциональной классификации: "Общегосударственные вопросы" на 11%, "Национальная экономика" на 79,5%, "Жилищно-коммунальное хозяйство" на 36%, "Культура, кинематография и средства массовой информации" на 8,1%, "Здравоохранение и спорт" на 6,4%.
В ходе внешней проверки формирования расходных обязательств бюджета на 2006 год установлены следующие факты, требующие внимания с позиций бюджетного законодательства.
Проектом бюджета о. Мурома на 2006 год по подразделу 0405 "Сельское хозяйство и рыболовство" раздела "Национальная экономика" расходы не предусматриваются. Однако в 2006 году за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области предусмотрены ассигнования в виде субвенции на осуществление государственных полномочий по проведению Всероссийской сельскохозяйственной переписи. Бюджету о. Мурома средства на указанные цели в областном бюджете не предусмотрены. При этом на территории городского округа Мурома проживает 8,7 тыс. человек сельского населения, а также осуществляют хозяйственную деятельность СПК "Муромский" и плодово-ягодное хозяйство ЗАО "Выбор".
Необходимо отметить, что Всероссийская сельскохозяйственная перепись, проводимая в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.10.2005 N 651 "Об организации Всероссийской сельскохозяйственной переписи", также не является вопросом местного значения и относится к государственным полномочиям Российской Федерации. При этом в нарушение п. 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органами государственной власти соответствующими законами органов местного самоуправления указанными полномочиями не осуществлено.
По подразделу 0502 "Коммунальное хозяйство" предусмотрены ассигнования на благоустройство на общую сумму 33675,0 тыс. руб. Органами местного самоуправления о. Мурома утверждена "Инвестиционная программа округа Муром и Муромского района на 2006 - 2008 годы". В составе инвестиционной программы утверждены подпрограммы со следующими объемами финансирования на 2006 год из средств местного бюджета:
- "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства" - 20000,0 тыс. руб.;
- "Внешнее благоустройство" - 30494,0 тыс. руб.;
- "Капитальное строительство" - 17645,0 тыс. руб.;
- "Газификация" - 1400,0 тыс. руб.;
- "Энергопотребление и энергосбережение" - 5720,0 тыс. руб.
Следует отметить, что реализация утвержденной в составе инвестиционной программы подпрограммы "Переселение граждан округа Муром из ветхого и аварийного жилищного фонда" предусматривается только за счет прочих средств в сумме 20000,0 тыс. руб.
Предусматриваемые бюджетные ассигнования по подразделу "Коммунальное хозяйство" на финансирование мероприятий по благоустройству в сумме 33675,0 тыс. руб. больше объема финансирования, планируемого на эти цели подпрограммой "Внешнее благоустройство", на 3181,0 тыс. руб. (на 10,4%) и на 281,0 тыс. руб. (на 0,8%) больше планируемых аналогичных расходов распорядителем бюджетных средств (МЦ ЖКХ).
Необходимо отметить, что подпрограммой "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства" в разделе "Капитальный ремонт жилого и нежилого фонда" предусматриваются непредвиденные расходы в сумме 4000,0 тыс. руб. При этом отсутствует порядок и условия направления данных средств на реализацию программных мероприятий.
В составе расходов бюджета предусмотрен резервный фонд в размере 900,0 тыс. руб. Порядок расходования средств фонда определен Положением "О порядке расходования средств резервного фонда главы округа Муром", утвержденным Постановлением главы округа от 30.12.2003 N 2652 (ред. 29.09.2004 N 2055). Согласно проекту бюджета средства фонда распределены на две части: резерв главы округа (79,3% от общего объема средств фонда), резерв финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (20,1%). Таким образом, направление средств на покрытие расходов по ликвидации последствий стихийных бедствий, неотложных расходов по непредусмотренным, неожиданно возникшим обстоятельствам по восстановлению систем жизнеобеспечения округа запланировано в размере пятой части от общего объема средств фонда, а также на 278 тыс. руб. меньше установленных минимальных норм ст. 4 Закона Владимирской области 03.06.1999 N 31-ОЗ (ред. 29.12.2004 N 242-ОЗ) "О резервах финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Владимирской области".
Основную часть финансовых ресурсов резервного фонда планируется направить на мероприятия, носящие разовый характер, на расходы, не предусмотренные бюджетом округа. Наличие в Положении направления расходования средств на "неотложные мероприятия и разовые расходы, для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления", фактически позволяет расходовать финансовые средства на любые цели.
Программная часть бюджета. В 2006 году на финансирование 11 целевых программ планируется направить 27237,2 тыс. руб. В объеме всех источников финансирования программ (средства областного и федеральных бюджетов) доля указанных муниципальных средств составит 51,7%.
Программы сформированы без четкой увязки целей с программными мероприятиями, направленными на достижение этих целей. Содержание программ не позволяет проконтролировать выполнение мероприятий и дать оценку эффективности использования бюджетных средств.
Следует отметить, что только 2,93% расходных обязательств округа от всего объема расходов бюджета принято с учетом программно-целевого метода планирования, тогда как применение методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, является ключевым в проводимой реформе бюджетного процесса.
Необходимо обратить внимание на текстовые статьи проекта решения Совета по бюджету округа в части:
установления источников финансирования и администраторов дефицита бюджета, при его отсутствии (п. 2 проекта решения);
установления предельного размера налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек, тогда как проектом бюджета указанные льготы не предусмотрены (п. 5 проекта решения);
отсылки о кассовом исполнении окружного бюджета (п. 6 проекта бюджета), данная норма закреплена ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ.
Рекомендации:
- исходя из концепции бюджетного реформирования продолжить работу с участием субъектов бюджетного планирования, по формированию системы целей и показателей результатов деятельности администраторов бюджетного планирования, критериев и показателей эффективности бюджетных расходов на выполнение соответствующих вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий;
- предусмотреть резерв на покрытие расходов по ликвидации последствий стихийных бедствий в объемах, предусмотренных ст. 4 Закона Владимирской области от 03.06.1999 N 31-ОЗ (ред. 29.12.2004 N 242-ОЗ) "О резервах финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Владимирской области". Привести в соответствие с нормами указанного Закона Постановление Совета народных депутатов округа Мурома от 16.11.2004 N 507 в части установления объема финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- исключить из текстовых статей проекта бюджета: источники финансирования и администраторов дефицита бюджета, предельные размеры налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек, отсылки о кассовом исполнении окружного бюджета;
- отразить в доходной и расходной части проекта бюджета объемы доходов, полученных бюджетными учреждениями от внебюджетной деятельности, а также обеспечить их законодательное распределение по ведомственной структуре расходов бюджетов Российской Федерации и по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.